談氣候變遷侵權行為訴訟作為推動環境議題的手段:從美國案例來反思

作者:台大法研所碩士  李彥麟

特約編輯: 詹詒絜   歐盟Erasmus計畫環境科學、政策與管理碩士/台灣青年氣候聯盟理事

編輯:林庭宇  台大法律系學士

System change - NOT climate change
 
前言

在民主國家,行政及立法兩個政治部門是直接或間接透過選舉而產生,具有民意基礎又受到人民監督。由政治部門進行氣候變遷治理的工作,似乎是理所當然的事情。相較之下,作為司法機關的法院通常不具有民意基礎、也不對人民負責,其在氣候變遷治理上究竟可以發揮何種功能?本文將會概述美國幾個著名的氣候變遷侵權行為訴訟,透過這些訴訟的例子,反思氣候變遷侵權行為訴訟的意義。
 
1. 美國的氣候變遷訴訟背景

美國在柯林頓政府時期簽署了京都議定書,但未獲國會的批准。2001年政黨輪替,共和黨的小布希上任總統後,美國聯邦層級對於氣候變遷的態度更趨消極。然而,美國的公民社會活力充沛,行政法與環保法令也相當強調人民參與的程序權及司法審查,透過環境訴訟來捍衛環境,對於美國的環保團體與環境律師而言是家常便飯。

眼見政治部門此路行不通,關切氣候變遷的民間團體與地方政府,便轉向不受政權更迭的影響、不受企業的遊說、享有獨立性的法院,試圖以訴訟的方式繼續推動美國的氣候變遷治理。然而,在對立的一方,產業界及一些以化石燃料礦業為主要產業的地方政府(例如產油的德州、產煤的維吉尼亞州),也有可能提起訴訟,挑戰聯邦政府因應氣候變遷的法令或措施。

在這樣的政治背景及法律傳統下,美國的氣候變遷訴訟案例可說是相當豐富。基本上,這些訴訟可大別為「氣候變遷侵權行為訴訟」以及「氣候變遷管制訴訟」:前者主要是由氣候變遷的受害人民、地方政府(在環保團體的協力下)為原告,向發電廠、汽車業者、石油業者等排碳大戶請求侵權行為損害賠償或請求法院判發禁制令的案例;後者則是環保團體或產業團體認為政府的氣候變遷管制違法或違憲,而以聯邦政府機關——特別是環保署(Environmental Protection Agency,EPA)——為被告,所提起的訴訟。本文的案例分析將以前者為主。
 
2. 美國的氣候變遷侵權行為訴訟

在法律上,若某甲不法侵害了某乙的權利,造成某乙的損失,某乙可以向某甲請求賠償其所受的損害。填補損害是侵權行為最主要的目的;而賠償責任將使行為的外部成本內部化,改變某甲的行為,發揮管制行為的效果。這就是侵權行為法的機能。

將侵權行為法套用到氣候變遷議題上,結果會如何?企業從事經濟活動,排放溫室氣體,造成全球暖化與氣候變遷,隨之而來的海冰熔化、山林野火、水資源短缺、海岸侵蝕、颶風肆虐,帶來人身與財產的損害。

如果企業為了避免被法院判決支付受害者鉅額的賠償金,則企業未來勢必須減少碳排放。如此一來,法院實質上將取代行政與立法部門,搖身一變成為管制溫室氣體的角色;而面對積極的法院,原本裹足不前的政治部門,可能就必須在氣候變遷政策與立法上有所回應。

換言之,在單純填補受害人的損害這種自利的理由之外,用訴訟來逼迫排碳大戶減碳、促使政治部門表態,這就是氣候變遷侵權行為訴訟原告(以及環保團體)所打的如意算盤。

近年來,美國的氣候變遷侵權行為訴訟包括以下幾個重要案件:

(1) Connecticut v. American Electric Power Co., Inc.:康乃狄克州等八個州、紐約市以及三個土地信託,請求法院判發禁制令(injunction),限制American Electric Power等擁有火力發電廠的電力公司的溫室氣體排放。

(2) Comer v. Murphy Oil USA:原告是2005年的卡崔納颶風(Hurricane Katrina)的受害者,主張Murphy Oil USA等石油及能源公司的商業活動加劇了全球暖化及颶風的強度,因而向這些公司請求金錢賠償。

(3) People of the State of California v. General Motors Corp.:加州人民告通用汽車(General Motors)等六家汽車業者,請求賠償加州因全球暖化所受的損害。

(4) Native Village of Kivalina v. ExxonMobil Corp.:本案原告Kivalina是因紐特(Inuit)愛斯基摩人的聚落,位於阿拉斯加。原告主張保護Kivalina海岸的海冰因為全球暖化而減少,使得海岸遭到侵蝕與破壞,危及居住安全,因此訴請法院判決ExxonMobil等24家石油、能源和公共事業公司賠償原告的遷村費用。
 
3. 敗訴的理由

以上的訴訟,原告全部都遭判決敗訴。整體而言,敗訴的理由主要有以下幾點,而這些理由也是氣候變遷侵權行為訴訟最大的障礙:

(1) 決定溫室氣體排放標準是「政治問題」:

無論是請求賠償或禁制令,法院都必須先決定:「怎樣的排碳是不合理的?」這無異於由法院來決定被告的溫室氣體排放標準。然而,法院認為其沒有司法上可用的標準來判斷這個問題。若法院對此問題自行判斷,可能侵犯美國憲法明文賦予聯邦政治部門管制州際商業活動的權限,也可能跟美國的長久以來的氣候變遷政策方向(推廣成本有效的管制及力求大型開發中國家也必須同受溫室氣體管制)背道而馳;此外,僅針對原告所挑出特定的幾個企業判賠,更可能不公平地對待全國、全球的溫室氣體排放者。法院認為,溫室氣體排放標準是應由國會及聯邦政府處理的「政治問題」,法院不應越俎代庖。因此,法院引用「政治問題原則」(political question doctrine),作為駁回原告訴訟的理由之一。

(2) 原告無法證明「因果關係」:

在法律上,必須是加害人的行為「造成」被害人的損害——也就是「行為」與「結果」之間有「因果關係」——被害人才得以向加害人請求損害賠償。通常,被害人在訴訟上還須證明因果關係的存在,亦即負擔「舉證責任」。然而,因果關係的論斷與證明,在法律上向來是相當棘手的問題——更別提氣候變遷了!當我們說「被告的經濟活動排放溫室氣體,該氣體混合於大氣之中,透過溫室效應使地球的溫度與氣候產生變化,導致更多的熔冰、更頻繁的野火、更強的颶風,進而造成原告的人身或財產損害」,這之間每個環節都容有科學上的不確定性;使我們很難言之鑿鑿地說「某一次的天災損害,其中有百分之多少,是肇因於某一企業在某一段時間的多少碳排放」。在前述的氣候變遷侵權行為訴訟中,原告即無法成功證明被告的排碳行為與原告所受損害之間的因果關係,因而敗訴。

(3) 氣候變遷的管制被聯邦立法「先占」了:

在氣候變遷侵權行為訴訟中,原告的主要法律依據是普通法(common law,簡單來說就是不成文的「判例法」)上的「公害」(public nuisance)。然而,2007年,美國聯邦最高法院在Massachusetts v. Environmental Protection Agency[5]一案判決,認為《潔淨空氣法》(Clean Air Act)中所謂的「空氣污染物」包含溫室氣體,因此環保署有權對溫室氣體進行管制。基於此一判決,環保署(特別是在歐巴馬上臺後)即著手規劃訂定溫室氣體管制標準。此後,法院在氣候變遷侵權行為訴訟便一致認為:原告所主張的普通法,應該退讓於聯邦政府部門所制定的溫室氣體管制標準;換言之,聯邦政府的成文溫室氣體管制標準,「先占」(preempt)了法院的判斷空間。
 
4. 敗訴的訴訟,意義何在?

對於有意透過氣候變遷侵權行為訴訟推促溫室氣體管制的地方政府以及環保人士而言,勝訴固然是最理想的結果。但敗訴的訴訟,又有何意義?

首先,侵權行為訴訟提供了受害者、地方政府、環保團體跟排碳大戶面對面交鋒的機會,讓原告直接向被告傳達「你的行為是錯誤的!」的訊息;並迫使排碳大戶必須在訴訟上正面回應原告的主張,無法隱身在政治部門的消極不作為之後暗自竊喜。換言之,侵權行為訴訟無論勝敗,本身就具有「非難罪魁禍首」的濃厚意味。

其次,除了上街抗議、參與政治以外,法院也是各種公益團體訴求制度改革、宣傳公益理念的一個重要管道。美國在種族平權、菸品管制的改革進程,公益團體的「社會改革訴訟」(cause lawyering)都曾經加速了改革的腳步。同樣的,這些氣候變遷侵權行為訴訟的目的,不應被狹隘理解為僅是私人權利的救濟(賠償氣候變遷的受害人),而是更具有濃厚的公益性。當訴訟被提起、上了新聞版面,甚至未來判決書出爐,不論勝敗,都有機會在輿論間創造話題,觸發更多對於氣候變遷議題的關心與辯論,一步步營造更有利於推動氣候變遷政策的環境。

最後,相較於具有民意基礎作為正當性來源的政治部門,司法最大的特色之一是對於當事人提出的主張和證據必須加以回應,且裁判必須附理由,此種強調「說理」的程序才能為司法權提供正當性。透過法院的說理,我們可以清楚看到既有的法律制度(侵權行為法)在面對氣候變遷時的困難為何(例如無法解決因果關係的難題),並進一步思考如何設計氣候變遷的因應機制。
 
5. 結語

近年來,從RCA案、中科環評案、美麗灣環評案等訴訟,我們可以看出臺灣的環境主義已經逐漸表現出「環境人法律化、法律人環境化」的趨勢。臺灣近年來發生了莫拉克風災、雲林及高雄的碳費/調適費爭議、雲林禁燒生煤自治條例的爭議——其實不乏跟氣候變遷議題相關又具有司法爭訟性質的事件。關心氣候變遷的臺灣環保人士,或許可以考慮以訴訟作為推動氣候治理進展的策略之一。即令勝訴的機會可能渺茫,但在勝訴以外,訴訟本身就蘊含了許多意義。前述的美國氣候變遷侵權行為訴訟以及背後的策略,或許可以作為借鏡。

 

 

參考文獻

Osofsky, H. M. (2007). Climate change litigation as pluralist legal dialogue. Stanford Journal of International Law, 43A, 181–238.

Peel, J. (2011). Issues in climate change litigation. Carbon & Climate Law Review, 2011(1), 15–24.

許耀明(2014)。〈氣候變遷、氣候訴訟與氣候責任〉,《人文與社會科學簡訊》,15卷2期,頁4–9。

葉俊榮(2014)。〈氣候變遷的治理模式:法律典範的衝擊與轉變〉,收錄於:葉俊榮(編),《氣候變遷的制度因應:決策、財務與規範》,頁17–44。臺北:國立臺灣大學出版中心。

葉俊榮(2015)。〈氣候變遷的歷史排放量比例責任:市場占有率責任理論的啟示〉,《月旦法學雜誌》,239期,頁5–17。

葉俊榮(2015)。《氣候變遷治理與法律》。臺北:國立臺灣大學出版中心。

 

 

 

 

 

[5] 549 U.S. 497 (2007).

 

 

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