依據成本效益幫慈善組織排名,有助於慈善工作發展嗎?

翻譯:  孫語辰  國立台灣大學 政治學系 學士

 

◎ 本文編譯自:Cochrane, L., & Thornton, A. (2016). Charity Ranking: Delivering Development or Dehumanising Aid? Journal of International Development (28), 57-73.

防瘧疾蚊帳 (photo via UK Department for International Development@Flickr, cc License)

防瘧疾蚊帳
(photo via UK Department for International Development@Flickr, cc License)

 

個人捐款時,面對眾多亟需資源的慈善組織,有時會希望手頭能有資料指引他們,判斷究竟哪一家組織值得託付善心。因此,一些機構或團體開啟了替慈善組織排名的業務,並把排名資料公開,提供給有需要的人使用、參考。

Logan Cochrane 與 Alex Thornton 兩位研究者認為,這些排名單位所設定的評估方式與指標並非完全中立、客觀,通常是選擇性地,而且使用這些指標可能產生意想不到的後果,進而影響慈善單位如何進行業務、捐款人如何分配以金錢這種形式表現出來的善心。這一類評估慈善組織的排名單位每年引導了數十億的捐款流向,影響力之大,使得產生這些排名資料所依據的方法與指標應該受到更多的注意與反思。

今年初,Cochrane 與 Thornton 以這種替慈善組織或工作排名的活動為題所發表的研究,即在思考當「成本效益」變成這類評估方法與指標採選的主要考量時,是否因此排除了些什麼,又因此造成哪些不預期的結果。Cochrane 和 Thorton 坦言,他們的研究意不在指出更好的排名方法與指標,但是現在,這種替慈善組織排名的活動開始累積越來越多影響力,他們希望能夠提出一些不同的觀點,引導讀者(同時也可能是捐款者們)重新思考這種以「效率」為主的排名方式。

 

 

替慈善組織排名的組織們

 

這些生產排名的單位很多自己也是非營利組織。他們會決定出一組用來評估慈善組織或是其業務的指標系統,每一家所著重的面向與系統的內容都有所不同。不過,這些評估方法相似的地方是,他們都會用科學研究的語言來表達評估結果,讓排名看起來像是對現實世界進行客觀觀察所產生的知識。

但是,事實上,接受評估的慈善組織數量有限,這影響了整個排名所包含的範圍,而這些排名單位所選定的指標也會影響究竟是這些慈善組織的「哪些」內容受到評估。數以百計替慈善組織製作排行表的單位裡,只有少數擁有充足的資源支持大規模的評估或調查計畫,產生原創的排名資料,其他較小的單位會倚賴較大的單位,發佈跟這些大單位重複、類似、只在某些地方稍做修改的排名結果

這類評估單位數量很多,而 Cochrane 與 Thornton 研究了其中 30 多家較具代表性的排名單位。Charity NavigatorGiveWell是目前這類排行組織中的佼佼者。2001 年創立的 Charity Navigator 是其中最大且最有影響力的組織之一,他們的核心目標是利用可課責性、財務體質和透明度等指標來評估慈善組織,引導個人做出「聰明的」捐款決定。Charity Navigator 希望可以透過他們發展出來的評估方式與對評估指標的選擇,協助發展一個更有效率且更能回應需求的慈善市場。最近,因為一些來自外部的批評,所以除了原有的排名業務外,Charity Navigator 也開始建構針對非營利組織或是慈善活動的影響力評估系統。

Cochrane 和 Thornton 的研究主要以另一家其他文獻較少分析的排名組織 GiveWell,其在2013 到 2014 年所用的評估系統與指標為中心。這家排名組織評估的指標包含成本效益、過往的業績紀錄、需要更多資金的空間(用來評估提供特定慈善組織更多資金,能產生多少效益),以及透明度、課責性等等。GiveWell 獨特的指標設計影響了這一門生意的作法,在 GiveWell 加入評估慈善組織或慈善活動的行列前,「行政成本」是製造排名的主流指標。

以往,個人的捐款行為受很多因素影響,例如時間或季節(像是聖誕節、感恩節)、天災、個人喜好與興趣、捐款廣告所蘊含的情感訴求等等,而不是慈善組織的排行榜。但是,這樣的趨勢開始逐漸掉頭。舉例來說,GiveWell 在 2007 年到 2012 年裡影響的捐款流向有 3 百萬美元,但是,依據 GiveWell 發佈的報告,光 2013 年裡,他們影響的捐款數額上升到 1,700 萬美元。一項調查指出,造訪 Charity Navigator 官方網站的人,其中有 92% 因此改變捐款的對象或決定。對規模比較小的慈善組織來說,接受評比、取得很高的排名會讓他們獲得大量的關注,而這是原先依據這些組織的先天條件很難達到的。

這些排名組織所提供的排名資料都會用簡單易懂的方式呈現出來,用像是「五顆星指標」或是「排行前幾名」等這一類的方式。這些評比指標會讓捐款者因為覺得自己把錢「投資」在最有效率的慈善組織或慈善計畫上,預期他們的捐款能夠產生最多的效益,因此對於自己的捐款行為感覺「更良好」了。參與評估的慈善組織可以透過更改提交給評估組織的報告內容(而非實際調整組織工作內容或業務)來改善排行成績;另外,更令人憂心的地方是,希望在排行榜上獲得好成績的慈善組織可能會為了符合評比指標對「成本效益」的要求,偏好低成本的技術介入,調整整個組織的業務或工作方式,而非依據受助者的需求或在地優先順序。

 

 

案例分析:GiveWell 和在馬拉威分發蚊帳的 AMF

 

Cochrane 和 Thorton 分析到,GiveWell 評比的對象主要是那些目標單一的慈善組織,這樣的考量主要是受評估系統所影響,因為如果評估對象的業務越複雜、影響的領域越多,就越難評估。同樣地,GiveWell 的評估對象,業務也以一次性的慈善活動比較常見,像是分發物資、提供醫療支援等,這些慈善工作項目總比其他例如「女性培力」或是「去污名化」這一類的項目還好計算成本效益,尤其是醫療服務或健康計畫,不只符合短期速效這個條件,還很容易可以透過每個獲救的人平均所花費的成本這類的模型來評估效率,所以 GiveWell 總是給醫療健康類的慈善工作很高的排名。

自 2009 年到 2013 年 11 月,GiveWell 把來自英國的「對抗瘧疾基金會」(Against Malaria Foundation,以下略為 AMF)評為第一名的慈善組織,因此 AMF 每年多增加了 1,000 萬美元的善款。GiveWell 不只評估 AMF 本身的組織狀況,也評估了他們的業務,也就是發放蚊帳這件事。雖然 GiveWell 強調他們是依據實際的發放狀況來做評估,但是實際上他們十分仰賴其他領域對發放蚊帳與瘧疾防治進行的相關研究,與外界發佈的既有評估報告,而非實際針對 AMF 的這項業務進行影響力評估。

GiveWell 表示他們十分在意「究竟拿到這些蚊帳的人真的有拿來用嗎?」這個問題。依據 GiveWell 拿來分析的其他研究顯示,蚊帳的使用率大約有六成到八成,但是 Cochrane 和 Thorton 指出,GiveWell 沒有提出任何針對 AMF 業務的統計數據或觀察報告,其他地區的發放蚊帳活動脈絡很難會跟 AMF 在馬拉威進行的發放活動相似。這份被 GiveWell 拿來引用的研究對象是小規模的發放活動,但是 AMF 在 2011 年早已將業務拓展到涵蓋大範圍地區的發放了。

此外,一些被 GiveWell 引用的研究案例包含了公共衛生教育等活動,但是 AMF 只發放蚊帳,不提供教育。這類整合公共衛生與環境教育的課程或許扮演十分重要的角色,因為要減少瘧疾,就不能只用發蚊帳等消極的對應方式,還要讓當地居民了解疾病的來源,積極地消滅蚊蟲;但如果 AMF 真的這麼做,會增加整個發放計畫所需要的成本。

AMF 分發蚊帳的工作也沒有考量到當地的權力生態及性別差距,而這也是以成本效率為主的評比方式經常忽略的,這樣的評比系統著重在慈善工作可能產生的效果,而非慈善活動真正落地後產生的實際效果。以上種種,使 GiveWell 以引用其他研究案例來支持 AMF 工作成果的評估方式,看起來不那麼令人信服。

雖然 AMF 打算開始針對蚊帳分發後的使用狀況進行調查,但是 GiveWell 後來發現,實際上 AMF 本身並沒有能力獨立進行這樣的調查計畫。AMF 本身也仰賴第三方幫忙搜集資料,使得整個評估的工作充滿越來越多不確定性

原本 AMF 的分發模式是當地團體向 AMF 提案申請,AMF 依據提案狀況撥發蚊帳,但是這樣的模式並不是依據實際需求調查的結果來進行的。同樣地,AMF 自 2011 年起的大規模發放業務也不是依據任何需求調查的結果來驅動。這就產生了一連串的問題,例如若不是依據需求調查發放蚊帳的話,究竟是誰拿到這些蚊帳?真的有人需要蚊帳嗎?拿到蚊帳的人瞭解正確的使用方式,且有持續使用這些蚊帳嗎?但是這些問題都是 GiveWell 的評估系統無法處理的問題,所以沒人知道答案為何。

如果一個人不具備關於國際發展或人道工作的相關知識,大概不會問以上這些問題,而這也就是 GiveWell 這個計算慈善計畫成本效益的團隊所面臨的問題,因為團隊裡沒有一個全職成員有相關背景。超過六十年的國際發展與援助工作顯示,開發中國家的問題(例如貧窮),生成原因十分複雜,很難評估與解決,但是外界卻沒有好好認識清楚這些問題所根植的複雜環境。技術層次的介入比較簡便且便宜的概念,反應了這類排行單位如何理解慈善組織與他們的工作內容。

GiveWell 評比系統的其他部分也值得檢視。我們可以試問,在什麼程度上,這一類介入問題的行動可以脫離與其他社會面向間的關聯,而能獨立存在、被獨立出來解決?AMF 所發放的蚊帳是外包給生產成本較低的地方製作,而非直接用比較高的價錢購買當地產製的蚊帳,這會影響當地是否能順利生成自己抵抗瘧疾的能力,減少當地防瘧疾蚊帳的產量。但是,每頂蚊帳有其使用壽命,大約是二到五年,AMF 並沒有規劃在蚊帳壽命將盡時重新再發放新蚊帳的規劃,又因為沒有配套的說明活動,所以當地居民大多對蚊帳壽命有時盡的狀況不知情。如此下來,蚊帳可能數年後失效,當地又沒有生產蚊帳的產業,這樣的狀況下這些蚊帳是否能「永續」幫助馬拉威當地逃離瘧疾的影響,需要打上一個大問號。

一個慈善活動所產生的短期效應,與長期的影響並不一定一致。慈善活動如何在強調效率的同時,引發長期並深入整合多個領域的改變,值得深深思考,但是類似 Charity Navigator 或是 GiveWell 等替慈善組織排名的系統,似乎鮮少觸及這一塊。

 

 

缺少的指標、意想不到的後果

 

從 GiveWell 的案例來看,他們的排名系統通常沒辦法照顧到不同的脈絡。一個慈善組織在不同的地方進行業務時,面臨的情況、合作的單位並不一樣,這些因素會影響到整個發展工作所產生的結果,但是有無限多可能性的「脈絡」是只能分析有限情況的評比系統所無法處理的。

過度強調短期成本效益上的成效,會促使低成本、技術層次的介入比較容易成為受評比的對象,以及排行榜上的要角,取得比較多的公眾注意力和隨之而來的捐款;而社區培力或是倡議等多方進行、需要長時間累積影響力的活動或組織則比較難以被納入排名系統中,以及在排行榜上與其他組織競爭。

評比的過程也大多沒有把在地的狀況納入考量。或許發放蚊帳是減少瘧疾的方法之一,但是比起食物匱乏,馬拉威當地人或許更想要解決後者帶來的麻煩。這樣並不是說,所有的慈善工作都需要符合草根、由下而上、強調在地人需求的優先順序等這些條件,但是,確實在某些時候,先對需求進行調查,再依據調查結果決定相對應的慈善工作內容,反而會比只強調短期、數字化的成本效益更能達成效率、持續性,以及兼顧平等的考量。因此,地方脈絡在慈善工作中仍然有一定的重要性。

除此之外,這類排名在評估過程中可能會因為太過強調成本效益,使得想在排名中取得好成績、藉此吸引捐款的公益組織只注重那些僅需少量成本就能介入、產生改變的工作,或是只對最容易接觸到的受助者提供協助,反而深化了不平等,或邊緣化其他有需求,但慈善組織相對需要付出更高成本才能幫忙到的人。 

從上述 GiveWell 的案例,可以找到許多這類指標的不足。Cochrane 和 Thornton 認為需要重視這些評估系統無法包含的其他指標或評估內容,以及過度著重成本效益所產生意想不到的後果上。這些過去不受注意的地方其實影響著慈善工作的樣貌,以及受助者是否能接收到來自慈善組織的相關資源,需要更多的注意和討論。

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