好的政策能夠落實嗎?

編譯:孫語辰  國立臺灣大學政治系 學士

編輯:歐陽巽  跨閱誌編輯

 

選舉季節裡,候選人政見紛紛出籠;沒有選舉的日子裡,政府也不間斷外包以計畫案形式現身的政策。攤開政見、翻閱計畫書,各種華美的辭藻滿溢,與時下最流行的概念並列,昭示著執政或計畫期程結束後,這些冠冕堂皇(但好像總有點不清不楚)的願景會被實現,成為新的真實。

我們常認為,這是政策的起點 — 先有好的施政目標與架構,才能引導後續實踐的貫徹始終。大量心力投注到生產一份暨新穎又吸引人的政見大綱、政策白皮書、策略計畫等種種文件上;但好像較少有人討論,當這些光鮮亮麗的文字段落公諸於世後,實際上與現實世界裡第一線的政策執行面怎麼聯結、又產生什麼效果?這段過程像是密不透風的黑盒子,我們看到的大多是媒體記者追著袞袞諸公記錄他們的一言一行,而非他們所宣示的如何流轉到基層的執行者和常民之間。

任教於倫敦大學亞非學院人類學與社會學系的 David Mosse 教授曾參與一項英國政府資助、在印度農村展開的參與式發展計畫(註:該計畫全稱是 “Indo-British Rainfed Farming project”,以下簡稱 “IBRFP”),擔任計畫顧問長達十二年。在顧問的工作中,他觀察到,雖然常言「政策引導執行、執行依據政策」,但實際上在 IBRFP 或各種援助政策(aid policy)中,政策與執行之間的關係反而不那麼簡單直接。

政策論述與實際執行之間的關係

過去的研究者曾用兩種方式看待發展政策,一種是把政策當作解決問題的工具,另一種則指出政策背後藏匿著執政者真正的意圖。David Mosse 認為在發展政策中,這兩種看法都忽略了政策發生「過程」中的複雜程度,也沒有顧及到不同利害關係者間協商何謂「發展」時所需的創意與技巧。他想用一種嶄新的觀點看待政策:重點不是政策成功與否,而是細密地追蹤、著眼於政策如何發生;利害關係者之間的關係不再被侷限在「支配(dominance) vs. 抵抗(resistance)」的二元對立裡,反而是有著多種不同樣貌、公開或隱藏版的套路

舉例來說,Michel de Certeau 曾在他的著作《Practice of Everyday Life》裡寫到,消費者不一定是透過集體抵制商品來對抗宰制他們的經濟體制,而是狡猾地各自賦予這些商品新的、不同於原本所設定的用途。這個例子回應了 James Scott 所說的,「在公開的腳本下還有隱藏的腳本」("hidden transcripts along side the public transcripts")。

這種新的觀點也產生另一種對發展、援助政策的見解:發展計畫與預計達成的治理效果,是無法由單方面「落實」的,而是每每需要與其他利害關係者,例如政府、捐款單位、非政府組織等之間合作,甚至需要處理背叛、收編、折衷、妥協與屈服於他者等情事,方能統一整個政策所呈現的形象,而統一形象的過程中隨時都處於遭外界挑戰,使政策的觀感變質的危機裡。這樣政策發生的過程是十分脆弱、不易維護的,也就是說,一個「好」的政策並非只是寫出一本好的專案計畫書就定案,而是需要接觸外界,不斷粉刷、補漆(以免「掉漆」),以及塗掉不斷出現、會影響整體圖像的其他塗鴉

如此觀之,一個政策成功與否,牽涉到的是如何控制政策呈現給外界的形象、如何把對政策的「詮釋」(例如採用什麼模式推行政策)定為一尊。過往我們想像政策一但執行,旋即產生一個牽涉其中的「政策社群」(policy community);現在,關係反而倒了過來,是「詮釋社群」(interpretive community)的狀態影響了一個政策的模樣。製造「好的政策」,需要不停收納許多能夠詮釋政策的利害關係者、依據因為利害關係者出入而不斷變動的現實調整策略與步伐。這也是為什麼不同且可能相互矛盾的利益,有可能可以置於同一個政策脈絡下:因為「詮釋」所產生的模糊空間,使得不同的利害關係者可以協商,有機會讓所有人都能在政策的羽翼下找到一席庇蔭。

 

IBRFP 的經驗

回到 Mosse 教授在 IBRFP 計畫裡擔任顧問所獲得的經驗,他將這些田野資料彙整成以下 5 點心得:

1. 政策(或是所謂的「發展模式」、「策略」、「規劃」、「模組」等)的用途,不是拿來當作引導實際執行的地圖,而是用來動員和維持政治支持。

Mosse 教授說,1990 年代早期,IBRFP 不斷採用「參與」這個論述當作主要的政策發展軸向,在當時,「參與」這個字是時髦的玩意,但在這個計畫下沒有明確定義「參與」的內涵,所以這個詞所帶來的各種不同層次的意涵,同時滿足了不同捐款者與合作機構在當時時勢下對計畫的需求。不過,這樣一個對吸納參與者十分有效的「政策模型」,卻無法給予實際執行面任何實際指引

 

2. 不是發展/援助政策引發「介入」,「介入」是利害關係者間維持關係(而非破壞關係)所致。

Mosse 教授指出,在 IBRFP 計畫裡,「參與式規劃」的過程常由在地菁英把持,而且雖然計畫號稱「參與」是核心,但是後見之明卻顯示計畫並沒有採取當地農民的偏好,反而是計畫常把既定的目標當作農民的意願偏好;而整個計畫的推展過程很大程度受其中一個參與機構的管理模式定型,當地農民有時候也會把計畫本身設定的目標當作自己的目標說出口—他們只要那些比較容易取得的東西(而表達自己的意願以得到計畫原先沒有設定的東西,比較困難且費時)。原訂的「參與」精神雖然表面上如出一徹,但是實際上確越來越少被貫徹,反而是各種利害關係者為維持關係所採取的策略,建構了「參與」名詞底下的現實

 

3. 發展政策要不停投注大量心力,維持一貫的政策形象、想法或運作系統。

IBRFP 計畫的成功部分仰賴行銷,另一部份則是因為在計劃裡「參與」這個概念十分模糊,所以很多固定的活動(村民會議、工作計畫等等)都被算是計畫的成果;但有趣的是,這個計畫也促成了一些值得大肆宣揚的成效,例如水土保育或是品種改良,但這些的重要性卻遠遠比不上計畫對「參與」的重視,那些「太過堅持參與」、努力了解當地婦女需求的工作人員也得不到計畫本身與村民的青睞。計畫出版很多手冊、報告書、影片,或辦了許多場論壇、工作坊,用這些方式一再強調計畫「參與」的特質,這些東西都是為了產生這個「計畫」而生的,但是大部分人卻認為這些文章是執行計畫後產生的結果

 

4. 政策本身不會失敗;失敗的是背後維持這項政策形象的利害關係者網絡。

事實上,IBRFP 計畫的成功並非一直顛撲不破,1995 年,一份期中評估報告挑戰了 IBRFP 計畫所宣稱的計畫核心,這份報告批評整個計畫太著重「參與」,但是沒有提出「參與」究竟為印度當地人民帶來多少影響。Mosse 教授認為,這樣的評論沒有打到實際執行層面,挑戰的其實是整個計畫背後依循的理論,影響的是計畫如出一徹的表皮發生破綻。而 IBRFP 計畫事後提出新的證據,指出當地農民認為計畫帶給他們許多效益,好翻轉這份報告對計畫的殺傷力,證明計畫本身有繼續存在的價值,好讓其他利害關係者願意繼續挹注、投入整個計畫,但卻沒有特別研究「參與」的過程與這些農民的正面反饋間有什麼關係—因為當務之急是修補計畫的名聲。

 

5. 成功與否的政策評估會失焦,蒙蔽了政策執行的過程。

IBRFP 計畫的影響力評估顯示,有數以千計的印度農民受惠於計畫,但是卻沒有指出實際的執行過程中產生哪些問題(這有沒有像當今流行的履歷表寫法、強調盡可能簡化、只放上數字化的工作成果好吸引招募者的注意力?有審過履歷表的人大概可以懂是什麼意思。)優先關注成功與否,會讓人從實際上究竟發生了什麼事情上分心。

 

結語

從 Mosse 教授的研究看來,政策真像是一頂大帽子,表面上是一夥的,扣著的是各種不同且不斷流動的利益交會,而帽子底下的真實也會影響這頂帽子是頂草帽、漁夫帽還是高禮帽。政策不是一張紙、一本書、一份文件檔案打包好各種資訊與修辭供人下載閱讀,更多是一種設計好的比喻,而非一種經營管理的方式。一個「好」的政策反而是不能實踐的政策,因為「好」的定義由利害關係者型塑,而非脫胎自執行的角度。

Mosse 教授的看法,或許可以為各種(跨國的)援助和發展政策的工作者帶來嶄新的方式,來思考這份職業的內涵。回到最一開頭提到的選舉季與政府計畫案—親愛的讀者,您又怎麼看待這些政策或政見表面與內裡間的關係呢?

 

 

參考資料

本文編譯自以下文章,若有行文失誤當由本文作者負責:

Mosse, D. (2004). Is Good Policy Unimplementable? Reflections on the Ethnography of Aid Policy and Practice. The Ethnography of Aid Policy and Practice, 35(4), 33.

 

 

 

 

 

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