Category: 「石」過境未遷

2014年7月31日,高雄發生史上最嚴重的公共安全事件。原本一如往常的街道與夜晚,在轟然的一聲巨響後,爆災區頓時成了煉獄。在爆炸還不到一秒鐘的時間,許多人因此失去了寶貴的生命,也造成數百人受傷與相關的財產損失;災難發生後,引起了國人與政府對於石化產業的發展以及其對城市發展所造成的安全風險進行討論。對此引起了筆者組織:「石」過境未遷專題的動機,筆者將以政治學的學習背景作為基礎,安排一系列以不同角度進行探討之文章。首先,筆者將先透過歷史脈絡釐清石化產業與高雄城市發展之間的關係,後續文章將分別針對石化業對高雄所帶來的環境與健康「風險」進行探討、透過「環境政治」概念,討論當地居民與石化工業之間的關係、運用「環境」與「人權」間的互動,針對石化廠當地居民的看法進行蒐集與討論,最後探討高雄石化產業的未來,是要以專區方式存在亦或有更好能使城市、居民、國家、經濟多贏的解決方案進行探討,並作整體專題之結論。

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『石』過境未遷專題(四): 從高雄氣爆事件反思高雄邁向宜居與智慧城市的機會與挑戰

作者: 林顯明 (國立政治大學 政治學研究所碩士生)   《城市的勝利》一書作者格雷瑟指出:「失敗的城市很類似,但成功的例子卻很獨特」;高雄這幾年來城市的轉變也許不是第一,但在臺灣可稱得上唯一。高雄這幾年最大的改變,即是力圖從一座重工業污染嚴重的城市,蛻變成為「宜居」的港灣城市。 在環境宜居性方面高雄過去環境品質並不良好。經過這幾年的努力,高雄公園與濕地總面積已達1,125公頃,市民平均每人享有綠地面積6.1平方公尺,為全台之冠。全市總計共有18處濕地,大型濕地如舊鐵橋濕地公園、茄萣濕地、永安濕地、那瑪夏楠梓仙溪濕地等,可謂都市之肺。在天下雜誌的評選當中,高雄市從2009-2010年連續兩年「環境力」評比均為全國第一。另一方面文化創意產業的推動,也是促進高雄城市轉變的關鍵因素。駁二藝術特區的發展,最為人津津樂道,駁二藝術特區最早是由兩座舊倉庫起家,如今已經擴大為十座倉庫,近年來每年吸引遊客超過一百五十萬人。如今許多藝文活動與展演都會到駁二藝術特區,形成「北華山、南駁二」的臺灣藝文雙引擎發展。 隨著「亞洲新灣區」建設的陸續開發,未來高雄輕軌捷運完工後將打破城市發展的樊籬,串聯起美麗的高雄港灣,延線四大公共建設:海洋及流行音樂中心、高雄港國際旅運大樓、高雄國際貿易會展中心、高雄市圖書館新總館,更將肩負起港灣再造與城市軸線翻轉的重責大任;但高雄在城市轉型的關鍵時刻,也必須要面對許多轉型的挑戰。 高雄轉型過程所面臨的挑戰,可從長期以來高雄石化產業的發展以及此次大爆炸事件進行檢視。對此,本文希冀能透過梳理高雄石化產業的發展問題以及大氣爆事件的綜合討論,進一步了解石化產業以及氣爆事件,所標示出高雄在轉型過程以及邁向宜居城市目標時,將會面臨到的困難與挑戰。 高雄發生石化大氣爆事件後,民眾對於公共安全意識大幅提升,不僅要求政府必須要在一定時間內,完成災區與高雄市整體地下管線大調查;其他各縣市政府也受到民眾相當大的壓力,要求政府必須給民眾一個安全的居住環境,因此希望中央政府與地方政府齊心協力,共同針對地底下的管線進行清查,讓民眾知的權利得以獲得保障。 對此,天下雜誌公佈「2014年縣市安全指數」評比報告,評比以七大面向、三十項具體指標,其中包括:消防安全、警政治安、交通安全、建築公安、災害防救、災害救助現況以及醫療資源等七大面向進行調查。高雄市總得分為60.4分,表現較好的面向為建築公安,因為高雄市在消防與營建檢察合格率為全國第一;表現最差的則是交通安全,此原因則是因為高雄市因酒駕造成死亡之比率較高之原故。 另外,高雄市亦名列石化原料與毒性化學物質風險區域(2014縣市大調查,天下雜誌);換言之,在這份縣市安全指數的調查報告中,即已顯示出高雄在建立並且邁向宜居城市的發展目標時,是否能夠有效的處理石化原料以及毒性化學物質在高雄市生產、運輸所可能帶給城市居民生活的風險,成為了高雄是否能成功邁向宜居城市的關鍵因素之一。     此次大爆炸事件凸顯了高雄城市災難風險管理面臨的挑戰 此次高雄氣爆事件,引發許多有關城市災害風險管理的探討,詹長權(2014)認為全世界進步國家的各大城市中,少有像高雄市一般地底下埋藏著數量如此龐大且具有高度風險的石化輸送管線;以此次引發氣爆的丙烯為例,由於丙烯氣體比空氣重的特性,因此當丙烯氣體外洩後將會下沉至接近路面的高度,並且容易延著道路蔓延,在有可能遇到可燃性火源或接近燃點的溫度時,即有可能引發大規模的氣爆事件。對此詹長權認為,眾多埋在高雄地底下的石化管線,著實讓高雄市民居住在「社區即工廠」的環境中。 換言之,過去僅存在於工廠的公共安全風險,因此而曝露在一般市民生活的空間中,讓公共安全風險落在一般居民的身上。對此,該文認為高雄市必須都市化與工業化兩條不同發展路徑上,選擇其中一條路線加以實現,若僅是用加強公共安全設施的檢查頻率與強度,將只是治標不治本的做法,無法有效的從根本上解決市民暴露在工業安全風險的問題,更無法擺脫社區即工廠的處境。 翁裕豐(2014)則從多個面向討論,高雄氣爆事件所引發的各種風險與政府管理問題。作者認為高雄氣爆事件,凸顯三大問題;首先是管線管理制度的缺失, 這樣的管理制度缺失在整體高雄氣爆事件是顯而易見的。在氣爆還沒發生之前市民幾乎不知道其居住的家園和城市底下到底埋藏了多少具有高度風險的石化運輸管線。 氣爆發生之後,讓市民看到更多令人咋舌的管理缺失,多年來管線管理單位無法有效掌握石化與周邊業者對於管線的埋設與使用情形、另一方面石化業者也未善盡責任定期檢修保養各公司的輸送管線,造成管理的廢弛。也就是在管線管理單位無法有效掌握業者使用情形以及業者並無善盡企業責任,致使得在氣爆發生之後,管線管理單位與企業無法快速的掌握是哪一段管線出了問題、以及管線是哪一家企業所有,錯失了避免災難發生的機會。 其次則是業者自主管理崩潰,由於政府過去信任企業會善盡責任,以達成自主管理的目標。但實際上並非如此,因而才傳出中油這23年來石化輸送管線僅檢查了2次的消息,這一部分凸顯的不僅是企業對於公共安全未盡到其自我管理與把關的責任外,另一方面也顯示了該文所指稱的第三個問題: 國家管線管理責任的棄守。事實上企業可以如此的怠惰且未善盡企業責任很大的原因在於國家管線管理單位並未盡到監督的責任,形成國家管制功能的失靈並形成棄守的狀態;因此就在環環相扣,多重管理體系皆出現問題的情形下,令人遺憾的高雄氣爆事件因此而發生。 對此,本文從大數據應用於城市管理所發展的智慧城市概念出發,希冀能將智慧城市的概念運用於管理高雄石化產業與相關管線的維護工作上,並據此作為高雄邁向宜居城市的途徑與政策發想。   大數據已普遍使用在商業、管理以及城市發展等眾多領域 以大數據運用於城市治理為例,透過大量城市歷史資料以及城市居民每天所創造的新資料,城市管理當局即可建構「城市大數據資料庫」,透過巨量數據的分析,進一步改善城市居民生活品質,並且可更有效的針對城市資源進行配置。例如美國加州洛杉磯,運用過去1800萬件的犯罪相關紀錄建立城市大數據犯罪資料庫,並以演算模型,成功預測出城市即將發生犯罪的熱點,預先佈置警力、執行預知執法(Predictive Policing);警力在案發之前就抵達現場,成功的大幅降低洛杉磯城市犯罪率並改善城市治安、提升城市居住品質。將大數據相關技術運用在城市治理的案例不僅在美國洛杉磯;在亞洲的東京,日本企業發展出「車載系統」適時的提醒道路使用者,目前各地道路使用狀況,以及當前的情形下,走哪一條路會是最具效率,且最節省時間。上述不論是城市管理單位,亦或是政府部門與企業合作所推廣的大數據應用程式,都是建構在資訊時代下巨量資料的發展。 將焦點轉回臺灣,當前國內各縣市亦積極推動大數據技術應用於城市管理的智慧城市建設計畫,例如臺北市即在2003年提出建構臺北為數位城市、行動臺北為目標。臺北市於2006年獲國際智慧城市組織(Intelligent Community Forum, ICF)頒贈年度智慧城市獎;並在在 2012 年榮獲 WITSA(世界資通訊服務聯盟)的傑出公部門首獎(Public Sector Excellence)。由此可見臺北市在智慧城市的推動與發展上已獲得初步成果,而臺北市業已完成全市無線網路覆蓋率達9成、並期待在2014年底完成全市光纖網路家戶覆蓋率達60%的目標。 臺中市則以寬頻連結,數位內涵、知識工作力、創新及行銷推廣作為臺中市發展成為智慧城市的指標,臺中市推動智慧城市的成果,包括於2012 年1月榮獲全球頂尖七大智慧城市 (TOP 7)、並在2013 年再次獲頒國際智慧城市組織(ICF)公佈的全球 7 大智慧城市。足見臺中市在推動智慧城市的方展上,有著顯著的進步 。 南臺灣的高雄市則以無線城市為計畫主軸,並以智慧運輸為主要應用方向,透過智慧型運輸的推動,藉以建立大高雄人本交通的發展目標,不僅持續改善高雄捷運與公車營運狀況與居民搭乘率外,更進一步購買太陽能公車行駛於市區與城際間的交通運輸、並且購置太陽能船航行於愛河與高雄港間,並且致力推廣綠色屋頂與空中花園計畫,並且推動多項公共建設符合綠建築指標。不僅降低都市熱島效應,更能改善空氣品質,多面向的推動智慧城市相關指標內含與建設,使得高雄市於2013年勇奪國際宜居城市10項大獎,名列世界第一。面對發生於2014年7月31日的高雄石化氣爆,突顯長年以來眾多石化管線管理不易的問題,對此高雄市積極推動政府針對管線的雲端運算系統,期待更有效的管理眾多深埋在地下的管線,以提升居民與城市生活品質。   上述從高雄氣爆事件反思高雄邁向宜居城市的機會與挑戰可看出,雖然高雄已具備相關宜居城市的基本條件,但埋藏在地底下為數眾多的石化管線成為了居民居住與城市治理風險的來源。因此本文認為,應當運用大數據的最新科技,透過雲端等方式,統整大高雄地底下數以千計的各類管線,讓過去因人為疏失或人力不足以致管理不當的情形,透過大數據以及雲端技術的運用,讓風險以及可能發生災害的機率降至最低。另外,運用大數據與雲端科技來襄助城市治理,一方面可以解決當前管線管理紊亂之問題,降低石化產業在高雄所產生的風險、另一方面亦可透過大數據與智慧城市的發展,推動高雄往宜居城市的發展目標更靠近一步,最後整體提升城市安全、生活品質以及居民幸福感,達到多贏的局面。

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「石」過境未遷專題(三):從環境正義的觀點反思高雄石化產業發展與氣爆事件

作者: 林顯明 (國立政治大學 政治學研究所碩士生)   本文為專題的第三篇論文,第一篇「石」過境未遷專題(一):高雄與石化業之美麗哀愁[1],一文當中針對石化產業在高雄的產值以及相關產業在高雄所創造的就業機會有完整的探討與分析、第二篇「石」過境未遷專題(二):高雄石化產業與市民健康風險之探析,[2]則是針對高雄石化產業與市民健康風險之間的關係,進行梳理。有了上述兩篇文章對於高雄石化產業在歷史發展、經濟效益以及健康風險等面向的討論後,本專題第三篇文章則集中焦點於高雄石化產業發展以及氣爆事件,在環境正義概念與理論上的反思與探討,希冀透過本專題循序漸進的文章安排,能更清楚與全面地論及高雄與石化產業以及大爆炸所可能帶來的影響與反思。   首先,本文引用環境政治理論當中「環境正義」(Environmental Justice)的概念進行探討。環境正義概念的起源發生在美國北卡羅萊納州華倫郡的多氯聯苯(PCB)掩埋場設置,並與其後所發生長達數十年環境抗爭事件有著很大的關係;此事件也被視為是國際環境正義事件的濫觴。這個發生在20世紀80年代初期的環境抗爭事件,促使美國聯邦政府開始針對種族、經濟程度與環境汙染三個變數的相關性進行研究,其研究結果令人驚訝。研究結果顯示,環境汙染事件的發生機率與種族和經濟程度存在某種相關性,環境汙染事件大多發生在美國有色人種以及低收入戶聚集的地區;運用環境正義的概念進行研究的其他學者,研究結果亦大至得出類似結論。換言之,從人口分佈的實際情形觀察,環境汙染地區通常也是貧窮人口比例較高的區域、或者是教育程度較低的地區。由此可知,這群在社會經濟地位居於弱勢的群體,其反而長期受到環境政策上不平等與不正義的影響,而更形弱勢。[3] 實際存在於環境議題的不正義表現,可分成三大類,首先為程序不正義 (procedure inequity),程序不正義的概念尚好理解,此即表示政府在決定一個可能影響當地環境的政策或投資案時,不符合程序正義。程序不正義的表現相當多元,例如在舉行環境說明會或公聽會時,僅邀請廠商代表或僅要請與廠商有關係的學者專家進行討論,而限制在地居民參與的條件或發言時間、或者未依規定公佈相關說明會或公聽會的舉行時間與地點,間接的阻礙在地居民參與的可能。第二類為地理性不正義 (geographical inequity),地理性不正義則表現在,環境汙染集中在某些地區,但因環境汙染所獲得的利益卻由其他地區享有,或受污染地區未獲得合理的分配與補償。換言之,受汙染地區在遭受到環境汙染後,不僅無法享有應得的補償與利益,而因該地區犧牲所換取的利益反而由其他居住在未污染地區的企業或居民所享有,形成地理性不正義的情形。最後則是社會性不正義 (social inequity),所謂的社會不正義具體的表現在,當一個會造成環境影響的政策與投資案在決定的過程中,受制於較大族群之影響力,如,收入多、社會地位高者,去影響決策、法令及施政,而偏遠地區及少數族群之民意代表較少,以致於沒有發言力量。[4] 研究者認為,高雄石化產業發展以及此次高雄大氣爆事件,綜合了環境不正義的三種情況。首先從臺灣石化產業分佈情形可知,全臺灣共有四個縣市擁有石化產業聚落,包括桃園縣、苗栗縣、雲林縣以及高雄市;但高雄市之產值則遠高於其他三個縣市。當前臺灣與石化相關之總產值高達3.24兆,但光高雄市一個地方石化產值就高達1.44兆,比例接近45%,可見高雄石化產業產能之龐大,其所帶來之經濟效益驚人;另一方面,全臺灣與石化相關之從業人員高達13萬7500人,而高雄就有6萬8725人從事石化相關工作,比例更接近50%,由上述之數據可見,稱高雄市為臺灣石化產業重鎮一點都不為過。 從上述數據與高雄石化園區分佈情形可知,北邊有楠梓、大社以及仁武石化園區;東南邊則有前鎮儲油區、小港、大寮、林園石化園區,從石化園區地理位置的分佈情形觀察,高雄市城市周圍可謂被石化園區包圍。而從全國地理範圍觀察,更可以看出高雄石化產業在臺灣石化產業的重要性,在年產值與從業人員數量上,高雄更是領先臺灣其他各縣市。對此,不論從全國亦或是以單一城市地理範圍進行觀察,皆可知臺灣石化產業有高度聚集在高雄的現象,相對之下高雄則必須比其他城市付出更多因為發展石化產業所產生的環境成本。   在高雄因聚集發展石化產業而付出較高環境成本後,是否在稅收或補助上獲得較高的待遇或標準呢? 對此可從在高雄製造環境汙染企業所繳納之稅收流向進行觀察,中油公司之生產功能大多集中在高雄,並且其一年所創造之營業額更超過1兆新臺幣,占高雄一年總營業額25%;而中油公司每年上繳中央的營業稅更是高達431億新臺幣。但由於當前臺灣相關財政劃分制度之緣故,中油公司所繳交的龐大營業稅,實際上僅留在高雄約6億元新臺幣[5];對此即為明顯地理性不正義的表現,長久以來中油公司作為臺灣石化產業的龍頭,其在高雄設廠生產,並產生大量環境汙染與工安事件,甚至於2012年監察院針對中油在高雄所進行的非法排放廢水對中油公司提出糾正[6],由此可見中油公司在高雄所進行的生產行為,已為高雄環境產生嚴重影響。 另外,此次因工安管理不當引發高雄大氣爆的李長榮化工公司,其全臺共有6座工廠,其中5座設廠在高雄(包括高雄廠、小港廠、大社廠、林園廠、前鎮廠(碼頭儲運站));由此可見高雄對於李長榮化工石化產業部門之發展,有著重要地位。李長榮化工公司2013年總營業額約497億元新臺幣,但因其總公司設在臺北市,因此該公司之營業稅反而是向臺北市國稅局進行申報。[7]這種將具有汙染性質的工廠設在高雄,但卻由於把企業總部設在臺北,所形成的汙染留在高雄,創稅收益由其他縣市享受的情形,引發許多高雄民眾及高雄市政府之不滿。對此高雄市政府副秘書長簡振澄表示,由於中央統籌分配款是依照人口、土地面積和營業額進行計算,但這些將石化廠設在高雄進行生產,並產生環境汙染的企業與廠商,其大部分總部皆設立在臺北,使得高雄市因業者在臺北繳稅,並經過統籌分配稅款分配後,高雄市在統籌稅款的分配上,比臺北市少逾105億元新臺幣。[8] 臺灣各大石化廠將工廠與因其生產所產生的汙染留在高雄,但卻因為企業總部設在臺北,並經過統籌分配稅款的制度分配後,形成符合環境不正義定義(geographical inequity)之情形:環境汙染集中在某些地區,但因環境汙染所獲得的利益卻由其他地區享有、或受污染地區未獲得合理的分配與補償;形成受汙染地區在遭受到環境汙染後,卻無法享有應得的補償與利益、因該地區犧牲所換取的利益反而由其他位居住在未污染地區的企業或居民所享有,形成地理性不正義的情形。 另一方面,此次高雄大氣爆所引起是否要公佈石化管線分佈圖的爭論,其過程與結果皆具體展現了公民無法參與,而形成程序不正義 (procedure inequity)與社會性不正義 (social inequity)的雙重結果。程序不正義以及社會性不正義,可從此次高雄石化氣爆所引起居民要求政府與企業公佈,其住家底下以及整體高雄市地底下石化管線分佈圖;經過了這次規模強大的氣爆事件,才讓高雄市民以及全體台灣人民驚覺,原來我們根本就不知道我們的住家底下以及腳地下,到底有多少可能產生危險的管線。一方面,這凸顯了在這長久的時間以來,政府與企業皆在未告知民眾的情況下,就已經將這些具有高度危險性的管線埋入城市與居民的腳下,形成城市發展以及居民居住安全的不定時炸彈,對此以程序的角度觀察,並不符合程序正義的要求。 此外,學者翁裕峰(2014)在檢視了此次管線圖資是否公佈的事件,以及比對過去臺灣重大風險議題處理的方式,其研究顯示臺灣政府在處理相關具有風險議題的方式,大多僅包含了產、官、學界人士納入風險討論過程;相對的公民則不是傳統處理風險議題時會被邀請的行動者,公民反而被視為「搗蛋者」,限制公民在風險管理的過程中的發言時間、參與程度等,甚至很多時候公民參與僅被視為形式上參與的功能,對公共政策的決策並無拘束力。[9]   綜合上述,本文以環境政治中有關環境正義的觀點對於高雄石化產業發展以及此次高雄石化大氣爆所引起的眾多討論進行檢視;研究結果發現,高雄石化產業在地理上具有高度聚集的特性,也就是因為此種特性使得高雄在環境汙染成本上也必須付出比其他城市更大的代價。另一方面,卻由於工廠在高雄、總部在臺北,反而形成汙染留在高雄、資源其他城市享受的地理性不正義表現。另外,從此次石化大爆炸所引起民眾有關管線圖資公佈的爭議中可見,長期以來政府與企業並未清楚告知民眾其家底下與腳底下是否埋設具有危險性的管線、石化廠商也在未告知市政府的情形下,擅自變更管線的使用與設計功能,這些情形也都展現了程序不正義的情況。最後,整體而言臺灣在處理環境風險議題時,公民的角色並未獲得重視,多數的情況下公民僅被視為一種象徵的意義,對於整體決策未能產生實質的影響力,對此也展現了社會性不正義的情形。很遺憾的,高雄石化產業的發展以及此次大氣爆的事件,即在多重環境不正義的情形下,引爆了臺灣有史以來最大規模的公共安全事件;值得臺灣各界檢討與警惕,並且應全力避免重蹈覆轍。   [1]「『石』過境未遷專題(一):石化業與高雄的美麗哀愁」,教育部科學人文跨科際計畫,https://shs.ntu.edu.tw/shsblog/?p=29599。 [2]「『石』過境未遷專題(二):高雄石化產業與市民健康風險之探析」,教育部科學人文跨科際計畫,https://shs.ntu.edu.tw/shsblog/?p=29876。 [3]李翠萍,「汙染區居民如何扭轉環境不正義—美國北卡羅萊納州華倫郡多氯聯苯掩埋場個案分析」,Journal of US-China Public Administration,,第6卷第6期(2009年),頁1-3。 [4]  「環境不正義之類型」,環境正義給我的10堂課,頁22-23; http://www.epa.gov.tw/public/Data/%2F42279163771.pdf,行政院環境保護署網站下載。 [5]「陳其邁石化業繳稅台北不定時炸彈留高雄」,蘋果即時新聞網, http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140801/444458/。 [6]「無視監察院糾正罔顧環保署舉發中油高煉廢水仍藉雨排放後勁溪惡性重大!李穆生局長下令停工」,高雄市政府環保局網站,http://www.ksepb.gov.tw/News/Show/750。 [7]「悲哉高雄石化專區生雞卵無放雞屎有」,自由時報,http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/801381。 [8]「促石化業納稅高雄估增稅27億」,中央通訊社,http://www.cna.com.tw/news/afe/201410150231-1.aspx。 [9]  翁裕峰,從高雄大爆炸看緊急應變制度的發展問題,台灣科技爭議島,2014年10月,頁 234-238。

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[「石」過境未遷 (一) ] 高雄與石化業之美麗哀愁

作者: 林顯明  (國立政治大學政治學研究所碩士生) 責任編輯: 賴翊瑄 (科學人文跨科際計劃辦公室)   俗話說「時過境遷」,代表著隨著時間的推進,社會或環境有了很大的改變,因此滄海可能變桑田。但高雄城市的發展並未隨著時間的向前邁進,而有所改變。高雄石化產業的發展,發跡起源甚早,最早可推至日治時期於高雄後勁地區所設立的「日本海軍第六燃料廠」,當時為了配合日本南進政策並且看上高雄良好的地理位置,因此將燃料廠設於後勁地區,開啟了高雄與石化的關係。[1]長時間以來,高雄市民與城市發展的過程當中,期待學習與石化產業和平共處,但隨著城市的發展與人口的增加,過去遠離市區的石化工廠,成為了人口密集社區的近鄰;隨之而來的公共安全問題,即成為了在地區民關心的重要議題。2014年7月31日驚天的一爆,炸出了高雄人的怒氣,以及臺灣石化產業發展現況的問題,以及高雄承載臺灣重工業發展的風險並因其所帶來的城市發展問題。此次,「高雄石化管線大氣爆」可謂高雄歷史上最大的一次「公共安全事件」,造成30人失去寶貴身命、數百人更是受到輕重不等的傷害,爆炸當晚災區頓時間從繁華熱鬧的高雄市區,頓時間變成人間煉獄。