力挽狂瀾,未為遲也 – 觀宜蘭農業政策有感

作者:賴彥傑

上下游News & Market 楊鎮宇
「魄力解決不當農舍,宜蘭縣即日起暫停核發農舍建照,兩個月後提出標準原則。」之新聞評析
http://www.newsmarket.com.tw/blog/65566/

前言(引自該新聞摘要)
為了解決農地炒作、假農民蓋農舍的現象,宜蘭縣政府農業處今天提出四項具體對策,一、即日起兩個月內暫停核發農民資格、農舍建造執照及農業設施容許使用證明,二、組成專案小組建立農民身分的認定標準及農舍興建審查原則,三、農舍建造執照審核權由縣府收回辦理,四、加速擬定宜蘭縣區域計畫。…
 

壹 臺灣當前農地利用情形,違法濫用嚴重

良好的農地利用,應該是確保農地在生產、生活、生態三生的功能,以達到地利共享及促成社會公平的境界。然而,我國的農地利用現況岌岌可危,因違法不當使用,造成農地失速減少。我國法定耕地面積已經從1970年代的90萬餘公頃高峰,下降之當前約76萬公頃左右,尤有甚者,現存法定耕地,實際僅有69萬公頃仍在耕作,消失的7萬餘公頃,成為稻浪中林立的鐵皮工廠、豪華農舍。另外,許多地方或中央的開發計畫案,透過相關法規,徵收農地變更地目,一再侵奪僅存的法定耕地。

農地一旦覆蓋上建築物,要再重見天日,恢復耕作,是非常困難的。而新聞採訪地宜蘭,正是農地違法濫用最嚴重的地區之一。

農地可以違法濫建,起因於2000年農發條例的修法,透過授權子法,增加農舍可興建的比例面積,另將農民資格認定放寬,使農地買賣更加自由。起初立法目的是為因應加入WTO後,產業結構的變化,並希望能藉降低門檻,讓更多人得以投入農業,達成城市農夫的理想。沒想到修法開放後,因無足夠的配套措施,地方政府無長期的管理與監督,維護法效性的實行,有心人事取得農地之後,反而未農地農用,而是私自擴建農舍,作為其它經濟上或自住的利用。修法10年下來,反而造成違法濫建尾大不掉,四處炒作農地。取締的人力與預算根本無法配合。

前年底九合一選舉後,各地方政府呈現新氣象,新官上任三把火的宜蘭縣府,四項對策宣示撥亂反正的決心,對該縣是至關重要的。

貳  農地不當使用會造成的負面影響

 一 、農業的世代交替更不容易
農地原本是農業生產的重要基地,這10幾年光景的變化,卻淪為炒作地皮的功具,炒作土地並不如實業般,能創造實際的經濟價值,農地價上漲後,造成想要投入農業的新世代青年取得農地門檻提高,農業的世代交替更加不容易達成。

然而,促使新一代投入農業卻是解決農業勞動力老化無法迴避的解決方法。

 二 、糧食安全的疑慮
影響糧食自己率的因素很多,而農地的合理保留與糧食生產是密切相關的,臺灣糧食自給率近幾年維持在31%左右,甚至比工業化的國家如日本(40%) 還低。要是我們的農地持續用來種房子,最後可能年輕人願意投入農業也無地可耕,這是一場價值之戰,要以農業為貴還是賤農業,然而當今世界糧食總產量已不夠全球人口消耗,我國顯然別無選擇,一定要保護農業。保留合理農地,嚴格落實農地農用。如果放任糧食自給率持續下降,攸關國人生存的糧食安全就會在國際角力中任人宰割。

參  如何有效改善當前農地困境,終歸人與制度的永恆對話

欲改善當前台灣的農業困境,癥結終歸是人與制度永恆的對話,必須從兩者雙頭並行,才有可能有效改善。雖然我國《民法物權篇》第765條謂所有權人能於法令範圍內自由使用收益其所有物(包含屬不動產之農地資源),但現況多是脫逸法律規範,違法超限利用。質言之,在現今檢討許多農業法律和理性和必要性時,一般民眾連遵守原規範都無法達成。這不全然是公部門取締不力或者法律不夠完備的問題,而是國人整體對農業永續經營的危機意識仍然不足。土地具有一定的社會性,在德國被視為公共資源。農地如何經營,一定會影響我國農業的發展。

吾人實難想見,在加拿大,不論是農地非農用,或者住宅非合地目使用,小至前庭草皮沒有修整,就會遭到四鄰的檢舉,再受到裁罰。整體的社會約制力及自我要求是非常強的。

政府亦是由人民組成,政府的角色是依法治國,妥善運用公權力謀求社會大眾的最大福祉。在宜蘭,原先由市公所核發的農舍建照,長期過於浮濫,為北下炒作農地的投資客大開方便之門。今宜蘭縣府收回辦理,值得肯定,《亦與地方制度法》旨趣無違,但未來嚴格認定《農業用地興建農舍辦法》第5條不得興建農舍之特定區域,以及取締違法擴建、農舍非農用的執法密度,這是憲法本來就具有權責執行的事項,也是該縣府應加強的重點。

立法者本於職權,應該為人民制定出良好的法律,使社會得以遵行,借助法律的強制力,最終促成國人更高的自我要求。農業基本法與國土計畫法,就像粽子頭一般,可以定出國家農業政策的走向,並限定未來國土利用,合理分配於各產業使用。然而,兩部大法至今躺在立法院,因屆期不連續來回多年仍未三讀通過。縱然各地方縣府可以於末端審查嚴加把關,甚至可修改內部行政規則的標準,就像宜蘭縣府欲重新修定合發建照與農民資格的標準和原則一般,但仍需要最上位階的法律,直接定出明確方向,再授權於各子法,例如我國為因應未來糧食危機的挑戰,要保留多少不能更動的農地?要如何保持農業生產與促進需求?否則投資的熱錢還是會窮進手段取得農地,原地主可能也會在衡量之下,放棄耕作輕易將農地釋出。農地集中在根本無打算耕作的人手中,想要進入農業的青年為數已經稀少,如今投入農業的障礙又因地價炒作提高,這正是當前台灣農業所面臨的空前困境!

因應立法院遲未審查通過國土計畫法,行政院內政部先行檢討現行區域計畫法,考量部分內容已不符合現今政策需求、環境變遷及社會期待,欲落實非都市土地使用管制及健全非都市土地的開發許可審議機制等,因此擬具《區域計畫法》部分條文修正草案,目前送交立法院審議中。並於2013年公告的「全國區域計畫」,責令各直轄市,縣(市)政府擬訂區域計畫,故宜蘭縣政府才有擬訂宜蘭縣區域計畫的迫切需求。未來的國土架構,分為「全國區域計畫」及「直轄市、縣(市)區域計畫」兩個層級。將來各縣(市)政府都將有一個區域計畫。

在「全國區域計畫」中,說明地狹人稠的臺灣,都市用地顯然供過於求,仍有容納639萬人居住之空間。而前幾年才發生各地方政府,如同苗栗縣內的灣寶開發案,以及新竹縣內的璞玉計畫案,欲徵收非都市計畫用地(大多為農業用地),開發成為重劃區,顯然未為通盤考量,是浮濫且不合理的。以備受爭議大埔開發案為例,最後竟淪為炒地皮的溫床。

未來國土空間規劃管制的權力,將大幅下放地方政府,包含宜蘭縣府在內的各地方政府,應該要審慎規劃各區土地使用,並重視農業用地的需求,莫再步上前苗栗縣府輕視農業側重工業,最後效果反而不如預期,實質經濟成長利益遠小於地價瘋狂上漲所帶來的惡果,當初的目標如同泡沫破滅後遙不可及,對農業造成的傷害亦難以再恢復。

我們可以一日無電子產品,可是不能一日無糧食,保護農業,保留合理可耕作面積,落實農地農用就是為了臺灣的永續發展考量,當今農地違法濫用嚴重的宜蘭地區,縣府可以拿出魄力,其它地方政府一定也可以,力挽狂瀾,未為遲也!