耕地保衛戰—搶救台灣的糧食生產基地

作者:賴彥傑 國立中正大學 法制三 

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一、前言

    為什麼耕地保留合理面積如此重要? 因為耕地所表彰的價值不僅僅是土地交易所帶來的經濟利益。保護我們的耕地,就等於確保我們的糧食生產總量,進而提高我國糧食自己率,維護我國糧食安全。

       "經濟跟環境是事情的一體兩面,不應該是兩個價值之間的拉鋸。兩者的衝突發生往往是因為沒有釐清問題本身註1臺灣的糧食安全建立在豐沛的農作產量,其需要有足夠的耕作面積為基礎。因都市擴張農村人口外移、台灣加入國際貿易體系等宏觀因素,對國內農作產量需求不斷萎縮。致使耕地的規模不斷退縮。

    我們於忙碌的生活中謀求生活安定。覺得這似乎是社會變遷中不可抗的歷程,與我們的關聯太過遙遠。然而,糧食供給的利益由全民共享,風險亦由全民分擔。民以食為天,一個國家不能沒有農業,一個國家賴以維生的要素,不能完全寄託在變動的國際貿易局勢。農地保衛,攸關我們的糧食安全,不可謂不重要。學生將介紹幾個造成農地流失的原因,從法規範出發,觀察與農業發展的互動,期以使讀者對該議題有進一步的認識。

l01註2 糧食自給率僅3成3,吃米量創10年新低 

二、    保護失衡的法律造成的現像

(一)、「農業發展條例」、「農業用地興建農舍辦法」開放農地買賣,城市農夫的理念卻造成為違法農舍林立的問題。

    西元2000年,「農業發展條例」修法,放寬認定農民身分和興建農舍的條件。自此,豪華農舍如雨後春筍般,散佈在台各鄉鎮的農地。異軍突起之勢,銳不可擋。然而,我們賴以生存的,是土地所孕育出的結實稻粒, 不是突兀矗立在金黃稻浪中的建築物。當肥沃的土壤,被覆蓋上鋼筋混泥土後,可耕作面積逐漸退縮,將難復見天日。

(二)、「土地徵收條例」徵收耕地過寬鬆,開發計畫徵收耕地容易

    台中科技園區三四期、新竹竹北璞玉計璞玉計畫、竹科園區擴建竹南基地細部計畫(大埔農地徵收案)……等開發計畫全部都有徵收耕地(因徵收耕地相對容易),造成農業與工商業發展的衝突。

(三)、依「都市計畫法」都市擴張下,耕地變耕成建地,然而總量管制卻不均衡

    另外,都市計劃的擴張,雖屬社會進步之趨勢,然而在台灣,都市計畫開發沒有從更高的角度思考,考量我國糧食安全的重要性註3 ,不動產的利益壓過了耕地保留的重要性。都市計劃常過度掠奪了耕地的面積。   

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三、    耕地保衛戰面臨的困境與挑戰

    上述法律,本有其立意良好之處,然而在實際操作時,卻造成了不合理的現象,反而使耕地失速減少。學生認為,主因是欠缺通盤的計畫與檢討。以及國家公權力的執行效率。國家行政跟立法權之間的互動,也大大阻礙我們保衛耕地的進度。事實上,我國國土計劃法已在立法院來回7次,仍未通過。台灣至今仍缺乏全國整體土地利用的法源依據,可藉由其拘束力進行耕地保存的總量管制。現建立法動態實不利於土地資源永續利用的規劃。

    而各縣市的執法強度不一,也是一大嚴重缺陷,許多農舍違建,地方放任不拆除,或者地方議會根本就沒有編列合理的拆除預算。這場農地保衛戰,現實遭遇的最大困境就無法垂直整合,整體考量。然此仍待立法進度加速,使國家得以依法行政,為這場耕地保衛戰,力挽狂瀾  。註5

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註1:出自觀察家生態顧問有限公司 負責人兼總經理 黃於玻先生於本課程中之演講內容。

註2: 歷年糧食自己率比較圖,林慧貞,上下游News & Market ,2014/10/01,http://www.newsmarket.com.tw/blog/58229/,最後瀏覽日期2014/11/21。

 註3: 當前各國糧食自給率,日本41%、韓國45%、英國70%,包括美國、加拿大、澳洲、法國等糧食輸出國都超過100%,然而以農立國的臺灣僅僅只剩32%。

 註4 : 此為學生所攝,母校中正大學外因都市計畫開發,變更地目使耕地成為建地。學生套房公寓因此大量出現,然而過度建設,加上少子化因素,使供需嚴重失衡,反而造成了土地利用的無效率。且這些建案多為非本地之不動產建設公司所蓋,都市計劃的利益,當地居民實質受益有限。

註5: 另有非政府組織台灣農村陣線 提出了目前制度設計下的具體作法,如對於農民經濟收入與生計,應從改善產銷結構與建立環境給付制度等農業政策著手;內政部應盡速訂定針對非都市土地鄉村區通盤檢討之作業規範,強化鄉村區住宅(乙建)調整與變更機制,徹底區分住宅與農舍使用等等。可參照之。

台灣農村陣線,落實農地農用,農舍農用[新聞稿] http://www.taiwanruralfront.org/node/266,最後瀏覽日2014/11/21