農業工業用水間的比例失調了嗎?

撰文作者|游曉韵
(台灣青年氣候聯盟教育研究部員/國立中興大學環境工程研究所)
特約編輯|林彥廷
(台灣青年氣候聯盟教育研究部長/國立臺灣大學科際整合法律學研究所)

照片來源:夜行者1989/Flickr

過去台灣以農業立國,1952-1960年農業為台灣的經濟基礎,那時推動「以農業培養台灣工業,以工業發展台灣農業」,七零年代十大建設後,經濟快速發展,其結構轉為工業為主,士農工商的傳統行業順序被轉為以工商掛帥,長久以來農業發展面臨被壓縮的狀況,而現今的經濟制度下農民總是處於弱勢,除了農地被徵收建立科學園區、工業區外,當遇到供水短缺時,工業就將水源的腦筋動到農業用水上,使得同時面對缺水的農業更是雪上加霜。

民以食為天,糧食是人類的生活必需品,但是當糧食短缺時,縱使有再多的金錢,也無法立即解決缺糧危機。近年來氣候變遷加劇,各種報告紛紛指出氣候變遷除了造成極端氣候外,同時也會改變全球的水文分布,因此各地都需要盡早做好防洪防旱的準備,而農作物的種植與水息息相關,更應更加關注。

台灣農業用水概況

早期台灣水資源開發是以農業用水為大宗,農業水源為農業生產重要因素,因此農業水源曾為政府機構重視的資源之一。台灣的水利設施於荷蘭治台時期已開始開發,日治時代農田水利建設更加完善,時至今日農田水利設施已頗具規模。1974 年水利法開始施行水權登記制度,各農田水利會即按規定依據灌溉系統規模與需水量向主管機關辦理水權申請,且由於當時民生用水與工業用水之水量偏低,因此農業用水水權量所占比例極高[1]。早期農業以種植水稻為主,隨著經濟轉變,目前農業用水包含灌溉用水、養殖用水及畜牧用水,其用水量逐年增加,且對水質要求亦越趨嚴格[2]。根據經濟部水利署統計,從民國89年到99年農業用水12,309百萬立方公尺增加到12,205百萬立方公尺[3],相較畜牧用水以及養殖用,水灌溉用水有逐年增加趨勢,原因為台灣農作物以耐水性及耗水量高之水稻為主,加上以往農用灌溉渠道大部分都以土渠為主,滲漏嚴重且灌溉效率低,致農業用水水權量所占比例極高[4]。也因為農業的用水量大,當工業苦於尋找供水來源時,常常會認為農業用水所占比例高,若是調用部分水源到工業上解決缺水危機應該不會造成太大影響,但是他們往往沒有考慮到當缺水時是所有產業一起面對無水可用,而此時調用農業用水反而加劇農業缺水的困境

台灣工業用水概況

依據經濟部中部辦公室民國 99 年統計資料分析,台灣地區 99 年工業面積為 24,413.16 公頃,統計工業用水量為 16 億 282 萬立方公尺,以中部及南部所占比重較大,該兩區域之工業面積合占台灣地區工業面積 66.75%,用水量合占台灣地區工業用水量 67.28%。隨者經濟發展,工業用水年用量有上升趨勢,化學材料業用水量以19.65%居全台之首,但台灣本身的水資源就有限,近年來又受氣候變遷的影響,使得旱澇發生頻率頻繁,工業缺水的難題藉由抽取地下水和調借農業用水得以解決,但所帶來的影響不可輕忽。

以中科四期為例,為應付龐大的用水需求,國科會中科管理局曾編列大筆預算進行「中科四期調度使用農業用水計畫工程」,每日預計調播農業用水6.6萬噸,此舉嚴重影響彰化溪洲地區農民生活,引發爭議。農運人士楊儒門曾指出根據水利法十八條規定,用水的順序是:家用及公共給水、農業、水力、工業,換句話說,農業用水應優先於工業用水,但每次政府都因農業產值比工業低,遇到缺水時,就要農業犧牲,只幫工業用水解套,農業用水問題並沒有配套及解決方案[5],因此引發爭議。

台灣所要面對的糧食問題

台灣加入 WTO 後,農業出口量減少,多數農產品之能以賴國內市場,加上大量低價的稻米進入台灣市場,使得台灣稻米價格暴跌,此外政府推動「水旱田利用調整計畫」及其後續計畫,提供農民休耕補助或鼓勵轉作,稻作種植面積逐年減少,因為灌溉用水之需求量降低,所以農業用水可調配的水量較過去提高(農委會),多餘的水量便可調借工業所用。大量的農地休耕使得台灣的糧食產量降低,影響到台灣的糧食安全,根據聯合國農糧組織報告,全球有八分之一的人處於飢餓狀態,總飢餓人口超過8.7[6],全球的糧食生產量以不敷全球人口之需求,在各國的糧食自給率中美國124%、加拿大168%、中國95%、日本41%、韓國45%,而台灣則為32%。台灣農地休耕面積高達21.9萬公頃,若無法進口糧食,為維持國民基本營養所需之2,000 大卡熱量,必須維持132萬期作公頃之作物生產,而現有水稻每年耕作面積約為26萬期作公頃[7],台灣的糧食自給率正逐年下降中。

世界飢餓地圖(2011)資料來源:World Food Programme/虞國興「前瞻性農業用水與糧食安全」

農業用水調用工業用水所帶來的影響不只灌溉用水減少、土地休耕率上升、糧食安全問題外,農業灌溉用水具有生產性機能、生態性機能以及生活性機能之三生功能,生態性機能包括蓄留洪水、涵養地下水源、減輕地層下陷社會成本等機能;生活機能則包涵調節微氣候、淨化空氣與水質、增加農村休閒遊憩及優質景觀等機能[8]。因此評估農業用水的價值不宜僅從經濟價值判斷,因將其他因素納入思考,例如:農田的生態效益及生活效益。

農田水利會該如何在不影響農民灌溉權益、提高糧食自給率以及環境保護的前提下,將多餘的用水提供給工業所用確實需要再做一番努力,也期望政府不要一昧地只求經濟發展而罔顧了農民以及環境的權利,畢竟,糧食和環境都是生存的重要條件,如果無限制索求,最終都將反饋到自身上。「氣候變遷」這詞近年來越來越常被提到,台灣無法避免受到波及,台灣本來就屬於缺水國家,近幾年來因為極端氣候使得降雨分布越不均,其降雨強度也增加,而這樣的趨勢有可能會越益明顯,面對這樣的困境政府更應該做好各部門間的溝通與協調,不能再關起門來各做各的事,將各產業面對缺水時的調適策略做全面性規劃,以因應未來的水資源危機。

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注釋 :

[1] 林國華(2011年1月)。強化農業灌溉用水支援民生及工業用水機制之探討,農政與農情,行政院農委會。
[2] 蔡明華(2002年3月)。農業用水策略,水資源管理季刊,頁2-8。
[3] 經濟部水利署各項用水統計資料庫
[4] 行政院農委會(2002年8月21日)。節約農業用水,應為提高整體水資源利用可行方向
[5] 鍾麗華(2011年5月12日)。缺水總先犧牲農民 糧食自給率怎提高?自由時報電子報
[6] World Food Programme
[7 ]虞國興(2011年10月)。前瞻性農業用水與糧食安全,發表於:100年度農業工程研討會,社團法人台灣農業工程學會(主辦)
[8] 行政院農委會(2011年5月10日)。台灣農業用水具有三生功能,不宜僅從經濟貢獻度衡量

【電子文庫水資源專題】

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