從源頭做起的永續—生產者延伸責任之引介

作者:詹詒絜   歐盟 Erasmus Mundus 環境科學、政策及管理碩士

特約編輯: 詹詒絜

 

前言

多來年,隨手做回收成為我們生活中的一部分,但你曾經想過是誰負責在做蒐集?是誰在處理加工這些回收物品?回答這些問題,也許我們首先會想到拾荒業者、慈濟以及每天跟隨在垃圾車後面的回收車,前者屬於民間單位,後者則屬於各縣市政府環保局單位下的地方清潔隊。

民眾通常把回收物品交給這些單位,再由他們轉交給回收商,經過進一步分類後,回收物品會被送到再生處理廠進行加工,處理過後還能被使用的物質就成為二次料,回到生產循環中;無法再被使用的物質則變成廢棄物,最後會被掩埋或是焚燒。

這個程序其實延伸出另一個問題:是誰應該負擔這中間蒐集、分類及處理等程序上的財務責任?

 

生產者延伸責任(extended producer responsibility, EPR

瑞典隆德大學工業及環境經濟國際學院(International Institute of Industrial Environmental Economics, IIIEE)Thomas Lindhqvist教授在遞給瑞典政府的環境報告中提出生產者延伸責(extended producer responsibility, EPR)概念,其意指生產者的責任應該被延伸到產品的整個生命週期。生產者的工作並不是把產品製造出來就結束,其還應該負責產品在被使用後的廢棄回收及處理程序

其概念背後的邏輯為有鑑於生產者掌握了產品的設計、原料和生產,一個產品的產出過程和後續使用及廢棄階段上對環境影響都與前端的設計、原料和生產息息相關。從這個角度來看,生產者必須承擔回收、再生及最終處置的責任。

如此概念也是為了促進生產者重新思考產品的設計和原物料的使用,像是如何多利用可回收物質,以在後端廢棄處理上能夠比較順利或降低廢棄成本等,進而降低產品對環境的衝擊

目前已有諸多國家採取生產者延伸責任的概念,但針對「延伸」兩個字,各國的詮釋仍有明顯的不同,因而目前世界上有諸多不同的政策工具來落實此概念。但整體而言,大多國家都將生產者應該負擔回收、再生及最終處理過程中的「財務責任」。

 

 

國際上的廣泛運用

生產者延伸責任目前已廣泛地在許多國家被採用,此段將從歐洲和亞洲各挑一案例來闡述在這概念如何在政策工具中被操作化,不同的國家又是怎麼去詮釋這個概念。

 

歐盟

歐盟將生產者延伸責任落實得非常紮實,視此概念為產品回收及設計的中心,發展出幾項非常具有法令強制性的歐盟指令(directive),其中包含廢棄電子電機設備指令(Directive on Waste Electrical and Electronic Equipment, WEEE)、電機電子設備限用有害指令(Directive on Restriction of the use of certain hazardous substances in Electrical and Electronic Equipment, RoHs)及耗能產品綠色設計指令(Eco-design requirement for Energy Using Product, EuP)。

WEEE所涵蓋的產品主要是電子電器用品,其規定這些電器用品被使用過後必須要被回收再利用,以達廢棄物減量的目的。所訂定的回收再利用目標是50%-70%,回收成本無疑地必須由生產者負擔。

為遵守此指令,歐盟各國皆必須建立一套有效率的回收制度,但是WEEE並沒有強制規定這回收系統應該怎麼進行,只要國家皆能夠達到50-70%的回收目標即可,也因為如此而延伸出在歐盟境內,即使國家皆有共同目標,仍存在多元的政策工具來建立不同的回收系統。

RoHS所涵蓋的範圍也是針對電子儀器,主要是想控制這些儀器中的有害物質。根據RoHS,鉛、汞、鎘等物質是製程這些儀器中被限用或禁用的原物料,因此生產者必須在源頭產品設計時就考量有毒及有害原物料的篩選及使用,如此一來到了物品生命產品週期的最末端處理時,回收處理比較不費工夫,對環境的影響也能降低。

採取與RoHS類似的邏輯概念,EuP的制定也是希望能督促生產者將永續及環境友善的概念融入產品設計中,如:延長產品的生命週期、提升產品的環境性能等。此指令以制定出可量化的標準來檢視生產者的產品設計,所包含的產品主要是一些需要依賴大量能源輸入以運行的較耗能產品。

隨著時間和產業發展的變化,這些指令過一段時間就會被修正更新,有些可能是產品範圍的修正,有些則是回收總目標的修正,如近幾年歐盟修訂了WEEE的目標,規定自今年起產品回收率至少要達成65%以上的目標,或於該國產生WEEE總量的85%。這愈趨愈高的目標也都顯示歐盟對生產者延伸責任的重視及落實。

 

韓國

韓國的回收系統在1990年代時便建立起來,但真正將生產者延伸責任的概念融入法令是在2003年修正提升節省及回收資源的法令(Act on the Promotion of Saving and Recycling resources),涵蓋的範圍則一步步地從原本的包裝產品,如:玻璃瓶、金屬罐頭等,進展到另一個針對涵蓋車輛及電子電器用品回收法令(Act for Resource Recycling of Electrical and Electronic Equipment and Vehicles)的制定。每年生產者必須達到的回收率和涵蓋的產品範圍皆清楚地寫在法令當中,從執行層面來看是非常具有權威性和強制性的。

 

操作化及責任範圍

然而,生產者延伸責任究竟該如何實際操作化?就以法規性的政策工具 (regulatory instrument)來看,這種操作性是非常直觀的,就是直接在法律裡明訂哪些物質不能被使用,哪些物品不能如一般被焚化或掩埋等隨意棄置處理,哪些物品不能被生產,或是在產品中使用再生原料的比例必須高達到多少。

從經濟性的工具(economic instrument)來看,則包含押金退款制(deposit-refund system)、負擔蒐集和處理費等。押金退款制通常運作的方式為將產品的市價提升一點,也就是在產品的價錢上加上押金的價錢,待產品被使用後,民眾可以把產品交給市政回收物品蒐集單位、生產者或更甚至是零售商,並可拿回原本的押金。以瑞典為例,在每個超市都有設置一個自動回收機器。民眾只要把塑膠瓶和酒瓶丟進機器,便可拿回押金。

同樣的,所有蒐集和處理的費用皆是生產者必須承擔,因此生產者必須要給市政單位或零售商蒐集或處理費。有些國家的回收系統是由市政單位進一步做分類並處理,在此情況下,生產者則主要負責整個流程的財務責任;但有些系統是生產者要自行回收產品,並經過分類處理後,再被送到物質復原的工廠。

在這個系統下,生產者則還要負擔親自處理的責任。以台灣的現況來說,則比較偏向前者,生產者把回收清除處理費交給環保署,再由環保署補貼再生處理廠,而再生處理廠再進一步把資金分配給回收商,最後流到主要蒐集系統,如:地方清潔隊、拾荒業者及零售商。

資訊性的工具(informative instrument)是指在產品上必須做資訊揭露,包含讓民眾知道產品內部的有毒或有害物質,附上物品應該回收的環保標章、這個產品應該怎麼回收,與該交給哪個蒐集系統處理。

圖片來源:沈弘文,2009

圖片來源:沈弘文,2009

 

結語

綜觀以上案例,可發現國外對於回收所規範的產品範圍非常廣泛及細膩,每套回收系統也充分落實。台灣雖然在基本的紙類、玻璃、電池、塑膠等小有成果,但其他方面產品,尤其是電子產品的範圍特別廣泛且多元,需要詳細訂定哪些產品受規範。

另外,雖然在現行的回收系統中,生產者必須負擔回收清除處理費,但這套系統中並未像歐盟及韓國明訂生產者必須達成之回收率的目標,這將導致生產者只是付費就好,其沒有更強制的一套規則去要求生產者在系統上做更多的事。

最後,在產品設計的部分,目前並沒有一個成熟的法規要求有害物質的限制使用和產品的綠色設計。因此,不管是從回收的角度,還是從最源頭的設計角度來看,台灣還未在生產者延伸責任上產出許多操作化的政策工具。而我們引以為傲的回收系統也的確仍有許多進步的空間。

 

 

 

 

參考資料:

沈弘文,2009,「現代資源回收制度與經濟不景氣對回收制度之衝擊」

江泰億,2006,「延伸生者者責任制」的發展沿革

Ministry of Environment, Republic Korea (MOE). Act on the Promotion of Saving and Recycling of Resources. Retrieved from http://faolex.fao.org/docs/pdf/kor51892.pdf

Ministry of Environment, Republic Korea (MOE). Extended Producer Responsibility (EPR) System. Retrieved from

http://www.thairohs.org/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=25

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