台灣的永續藍圖該怎麼畫?——在聯合國永續發展高峰會與巴黎氣候高峰會之後

作者:許菀庭 台灣青年氣候聯盟執行長

特約編輯: 詹詒絜 歐盟Erasmus計畫環境科學、政策與管理碩士/台灣青年氣候聯盟理事

 

前言

2015年,你是不是也曾經換了臉書大頭貼祈禱呢? 從1月「我是查理 (Je suis Charlie) 」(查理週刊恐怖攻擊事件)、11月巴黎乃至黎巴嫩、伊朗等國發生的一連串恐怖攻擊事件,世界上的網絡用戶,透過社群網絡集結起群眾的力量,捍衛平等與人權。然而,不只是世界上的facebook用戶,世界各國的官員也在這一年,為人權達成許多新的里程碑。

巴黎恐怖攻擊後的一個月,接續京都議定書的「巴黎氣候協議」於巴黎正式定案,為全球人類的下一波氣候行動揭開序幕。同年9月25-27日,各國高階官員也齊聚於紐約的「聯合國永續發展議程高峰會」(UN SDG Summit) ,擬定出17項永續發展目標(goal)以及169項細項目標(target),這些決議將會是未來15年全世界為平等與人權而努力的重要方向。

回想同一年在台灣發生的故事,我們經歷了八仙塵爆、空汙紫爆、蘇迪勒風災、史上最熱的聖嬰現象與暖冬,與60 多年來最大的春季缺水危機。正當全世界為了對抗氣候變遷、邁向永續發展與人權進步而集結力量的同時,我們也隱約看見了台灣在永續之路上的重重阻礙。筆者在這裡希望藉由簡單地回顧永續發展目標的討論脈絡及其願景,並從聯合國氣候高峰會與永續高峰會兩大重要會議於同一年舉辦所顯現的意涵,探討「氣候議題架構下的永續發展目標」,來反思現階段的台灣情境,以及我們可能需要做些什麼。

 

 

永續發展目標是哪裡冒出來的? —— 歷史脈絡

自從工業革命以來,世界快速變遷,我們像是不小心按到十倍速快轉鍵一樣,在不到兩百年的時光內,走入全球經濟整合、產業變革、溫室氣體排放急速爬升,這一切也快速地擴大各國貧富差距現象。到了20世紀中葉,各國科學家針對氣候變遷、環境破壞提出的警訊漸漸受到重視。

於是在西元1987年,聯合國「世界環境與發展委員會」發布《我們共同的未來》(Our Common Future) 報告,對「永續發展」提出定義。這份重要的官方報告使得國際上最重要的兩組議題––「環境」與「貧窮」––在論述與行動上開始產生匯流。

西元1992年在巴西,里約地球高峰會 (Rio Earth Summit) 的舉行見證在人權、貧窮、環境等人類共同難題中,全球合作的時代已來臨。里約高峰會不只針對環境氣候問題產出一份《聯合國氣候變化綱要公約》(United Nation Framework on Climate Change, UNFCCC),本文的主角,永續發展目標 (SDG) 的前身再前身,也就是《21世紀議程 》(Agenda 21)也是里約高峰會的一向大成果。

這份議程涵蓋了環境、經濟與社會面向,也討論到如女性、企業、小孩、NGO等各種社會群體的處境。

我們接著走過千禧年危機來到西元2000年,時任秘書長安南希望為「第三世界國家」制定發展目標。於是聯合國在其發布的「千禧年發展宣言」(the United Nations Millennium Declaration) 中提出八項「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)。並針對每個目標制定出19項細項目標 (target)、60項技術指標 (technical indicator)。這組目標清單的完成期限是2015年。

 

「千禧年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)

1. 消滅極端貧窮與飢餓

2. 實現普及初等教育

3. 促進性別平等與賦予女性權力

4. 降低兒童死亡率

5. 改善產婦保健

6. 與愛滋病毒/愛滋病、瘧疾以及其他疾病對抗

7. 確保環境的永續力

8. 全球合作促進發展

 

西元2012年,千禧年發展目標 (MDGs) 啟動後的第12年,我們迎來里約高峰會的第二十個週年,該年度在巴西舉行被稱為「Rio +20 」的地球高峰會。這次會議產出一份題為《我們所想要的未來》的文件 (The Future We Want),闡述人類共同的願景以及達成此願景的路途。

其中亦回顧千禧年目標 (MDGs) 的設定,並決議將產出一組更加完善的「永續發展目標」(SDGs),接續MDGs 未完成的任務。

 

 

永續發展目標 (SDGs) 是什麼,可以吃嗎? 與千禧年目標 (MDGs) 差在哪?

「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs) 關照五大面向 (5個P),筆者將之加入社會、環境與經濟的價值作為對照如下︰環境價值的「地球」 (Planet)、社會價值的「人類」(People) 與「和平」 (Peace) ,與經濟價值的「繁榮」 (Prosperity),然後是執行層面的「夥伴關係」 (Partnership)。

 

「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs)

 

1. 消除各地一切形式貧窮(社會面)

2. 消除飢餓,達成糧食安全,改善營養及促進永續農業(社會面、經濟面)

3. 確保健康及促進各年齡層的福祉(社會面)

4. 確保有教無類、公平以及高品質的教育,及提倡終身學習(社會面)

5. 實現性別平等,並賦予婦女權力(社會面)

6. 確保所有人都能享有水與衛生及其永續管理(環境面)

7. 確保所有的人都可取得負擔得起的、可靠的、永續的及現代的能源(經濟面)

8. 促進包容且永續的經濟成長,達到全面且有生產力的就業,讓每一個人都有一份好工作(經濟面)

9. 建立具有韌性的基礎建設,促進包容且永續的工業,並加速創新(經濟面、環境面)

10. 減少國內及國家間不平等(社會面)

11. 促使城市與人類居住具包容、安全、韌性及永續性(環境面、社會面)

12. 確保永續消費及生產模式(環境面、經濟面)

13. 採取緊急措施以因應氣候變遷及其影響(環境面)

14. 保育及永續利用海洋與海洋資源,以確保永續發展(環境面、經濟面)

15. 保護、維護及促進領地生態系統的永續使用,永續管理森林對抗沙漠化,終止及逆轉土地劣化,並遏止生物多樣性的喪失(環境面)

16. 促進和平且包容的社會,以落實永續發展;提供司法管道給所有人;在所有階層建立有效的、負責的且包容的制度(社會面)

17. 強化永續發展執行方法及活化永續發展全球夥伴關係(執行機制面)

 

在這一連串的討論脈絡中,環境、社會與經濟的關係也受到全新的思考。如台大林子倫教授認為,以往多半將三者的交互關係詮釋為三環交錯,但近年的討論則認為更接近由外而內的集合關係。從永續發展的定義 (1987年《我們共同的未來》) 來看,人類若期望共同的未來是要「滿足當代需求並且不損及未來世代的利益」,最大的基礎將奠基於穩定的環境生態系統 (地球Planet),進而追求平等而有尊嚴的社會體系 (人類People, 和平Peace, ),最後是追求共同繁榮的永續綠色經濟。

圖片由作者提供

圖片由作者提供

 

奠基於《21世紀議程》與「千禧年發展目標」的永續發展目標,其議題容納範圍更加廣泛,議題項目的設定更加細緻,也更加著重與強調執行層面,最重要的是其決策過程更加注重將各方利害關係人納入決策機制

 

1. 範圍擴增至全球尺度︰千禧年目標主要為第三世界國家而撰寫,然而永續發展目標則是選擇反映出不同開發程度的國家需要努力的方向。從低度開發國普遍面臨的貧窮 (SDG/1.) 與 飢餓 (SDG/2.) ,到已開發國家需要的經濟轉型 (SDG/9.)、產業轉型 (SDG/10.)、城市永續(SDG/11.)等。更有全世界需攜手共同面對的氣候變遷 (SDG/13.)。

 

2. 議題項目更加細緻︰相較於千禧年目標僅只一項談及「環境永續」(MDG/7.),永續發展目標更加完整的涵蓋社會、環境、經濟三大面向。

 

3. 更重視執行層面(means of implementation)永續發展目標的第16、17項強調支持永續發展目標的達成,需要倚賴更完善的司法系統及更具有包容性的社會制度。國際社會察覺執行層面的重要性,其實在2012年的 「我們所需要的共同未來」文件中便可窺得,其中就已強調為達成共同願景,制度的建立、資金的籌措調配都是重要的課題。

 

4. 目標制定過程更為透明公開︰比起千禧年目標所引起的詬病,如決策透明度(主要利害關係人 (開發中國家) 未能足夠參與決策等疑慮),聯合國在2012年決議制定永續發展目標之後,設立更為完整的諮詢機制及利害關係人參與系統,亦透過開放工作小組 (Open Working Group OWG) 的會議影音資料,以確保這次的目標決策能更真實地反映出民眾所需。

 

 

檢視「氣候議題架構下的永續發展目標」

其中有趣的是,永續發展目標在提及氣候行動 (SDG/13.) 時,特別註明國際氣候行動的最高指導依據為《聯合國氣候變化綱要公約》的體系。回顧到先前的歷史脈絡,2015永續發展目標的重要基礎《21世紀議程》與《氣候變化綱要公約》二者皆出自於1992年的里約高峰會,兩項體系在相隔23年後的2015年重新交會,互相支持,深具意義。

氣候行動 (SDG/13.) 被獨立列為第十三項重要行動,但如果我們換個角度,從氣候變遷的議題架構來檢視這十七項目標,會發現每一項都與氣候行動環環相扣。氣候變遷議題連帶影響到的層面甚廣,這是一個跨議題性、跨科際性,且包含多種尺度治理關係的議題。若要換個視角來檢視「氣候議題架構下的永續發展目標」,可從本文前述之同心圓中的三個面向︰環境,經濟、社會,到執行層面來看。

 

環境

根據2014年跨政府氣候變遷小組 (IPCC) 發布的報告,氣候變遷有95%的信心程度為人類行動所影響。由於人類燃燒化石燃料,所產生的溫室氣體對森林與海洋資源的碳匯(儲存碳)功能具有破壞影響,進而使得全球平均氣溫爬升、全球海平面爬升、暴潮增加、海洋酸化等,嚴重地衝擊生態系。

要維護海洋生態系(SDG/14.)與路域生態系(SDG/15.)的穩定,必定需要面對與處理氣候變遷這項威脅。而氣候變遷導致降雨的不確定性增加,也使得獲得乾淨水資源的取得更加困難(SDG/6.)。台灣在2015年初經歷的水荒,就是一個例子。

 

社會

氣候變遷本身造成的環境衝擊,以及氣候變遷推手—化石燃料產業與掠奪式資本生產體系,對永續發展目標所要達成的社會目標造成阻礙。資源分配不均、貧富差距大的現況,在氣候變遷的影響之下將更為劇烈。而極端氣候造成的災難,使沒有技術與能力對抗氣候變遷的貧窮人口更加弱勢,因而加速貧窮 (SDG/1.) 、飢餓 (SDG/2.)、與不平等 (SDG/10.) 的擴散。

在有些國家當中,性別 (SDG/5.) 在社會中扮演的角色更強化了不平等與弱勢情境,例如有些亞洲或非洲國家的婦女可能因為服裝的性質(長裙或頭巾)、家庭工作(提水、農作與照顧小孩)、教育程度(不會游泳、沒有災害風險知識或無氣候風險意識),使得她們在水災、颱風等極端氣候與災害來臨時,承受更大的風險

為了改善底層人民的生活環境,永續的能源 (SDG/7.) 與具永續性的產業 (SDG/9.) 至關重要。若稍加留意,我們會發現許多非永續的能源都是建設在弱勢偏鄉,不但使居民的健康 (SDG/3.)  遭受威脅,也使得偏鄉居民被迫接受高健康風險、高公安風險的工作 (SDG/8.)。

而在台灣,2015年12月26日,一群來自中部、南部的居民在台北發起「空汙大遊行」,要求政府單位關心,也要求台北的居民關注六輕、中部火力發電廠等建設對中部居民造成的健康危害。

在這之前,2014年8月震驚全台灣的高雄氣爆意外,也促使更多台灣民眾與記者開始深耕挖掘石化產業在台灣的發展脈絡,對該產業的未來提出反思與質疑。

 

近年國際上逐步重視「韌性/回復力resilience」的概念,展現在城市的永續管理 (SDG/11.) 上,也是應對氣候變遷的重要概念。由於氣候造成的影響衝擊是全球性的課題,同時,又會因為區域情境的不同而有不同尺度的影響與變化,並需要跨區域合作行動與小區域的自我治理,以增加各地應其特殊性所需要的治理彈性

因此,就像國際氣候科學報告需要對不同的洲域、國家、城市進行多種尺度分析,在應對氣候變遷的「調適行動」上,透過跨國層級、國家層級,次國家層級等不同的治理規模做出行動,也是一項近年因應氣候影響的重大趨勢。例如:由全球80多個地方政府組成的環境理事會組織 (ICLEI) ,已經在2015年COP21氣候高峰會當中,共同發表巴黎市政廳宣言(Paris City Hall Declaration),展現城市在氣候行動上,比國家為主體還要更強的主動性。台灣現在也已經有11個城市為ICLEI的會員。

台灣有11個城市為ICLEI會員 (圖片由作者提供)

台灣有11個城市為ICLEI會員
(圖片由作者提供)

經濟

為了改善氣候變遷所加劇的不平等現象,除了協助弱勢人民基礎設施的完善 (SDG/9.) 以及透過教育培力 (SDG/4.) 讓人民具有知識與氣候意識以增加其應變能力之外,更需要從源頭著手,從對掠奪式資本主義邁向永續生產與消費的模式 (SDG/12.) ,透過產業轉型 (SDG/9.) 進一步讓人民擁有更加永續、健康的能源選擇 (SDG/7.) 與工作選擇 (SDG/8.)

 

執行方法

最後,對於落實前述各項目標的願景、改革,完善的制度建立 (SDG/16.)、具有執行力的組織體,和合適的資金與資源配置,會是成敗與否的重要關鍵。而上述各項除了需要各國官員的推動、人民的監督之外,也需要透過跨國的夥伴關係 (SDG/17.) 。

為協助發展中國家 (特別是小島發展中國家 (AOSIS) 與低度開發國家 (LDCs)) 有應對氣候行動的能力與技術所設立的「綠色氣候基金」(Green Climate Fund) ,就是呼應前兩項發展目標的其中一項例子。

因為台灣特殊的國際情境,我們在許多國際資訊追蹤與聯繫上是相對弱勢。也因此,我們在氣候變遷議題的應對上,包含「調適行動」、「城市回復力」等,從理解到行動,腳程也較其他國家慢上許多。然而,台灣同時必須面對的是,作為地處亞熱帶的海島型國家,我們所需要承受的災害風險也比許多國家更為劇烈,我們在永續發展的路上所面臨的風險也更為險峻。

世界銀行在2005年評比各國複合式災害風險程度的報告中,將台灣列為第一高風險。近年我們也可察覺台灣的公安事件、天災事件層出不窮,傷亡的人數與程度愈加令人新驚。以此作為警訊,我們應注意到台灣現有的複合式災害應變系統可能已經不足以適用。

未來隨著氣候影響加劇,台灣的城市韌性、整體回復力也需要提升,更不用說在硬體建設之外,我們的長遠社會發展將會需要面對的環境、健康、經濟、社會風險,每一項都需要眾人嚴正以對。

 

結語︰台灣的永續藍圖

 

這篇文章最早的念頭,是來自於筆者參加2015年10月由行政院永續會所主持的永續發展目標座談會,為制定台灣自己的永續發展目標做準備,這顯示我們的官員也已經意識到其重要性。回顧台灣近年在政策推動上的重大爭議與借鏡聯合國從MDGs到SDGs的路程經驗,台灣的永續發展目標制定除了參考聯合國並因應台灣社會脈絡做調整、制定出我們所需要的量化指標以外,更需要注意到「跨領域溝通」與「利害關係人參與機制」的課題。

由檢視永續發展目標的氣候行動 (SDG/13.) 一項對所有17項永續發展目標的意義與連帶關係 ,我們可以了解到在針對各項議題進行策略擬定時,跨領域、跨科際專家的重要性不可忽略。我們需要更多如台灣氣候變遷調適科技知識平台 (TaiCCAT) ,能讓跨領域專家持續交流的平台,對於各項重要的永續議題提出跨領域的綜合建言。

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