跨越技術與組織 — 跨科際都市水治理研討會

活動報導:孫語辰  國立臺灣大學   政治系 學士

 

水是都市賴以為生的物質,缺水(例如今年夏季颱風,造成雙北市供水問題)會引發與對城市命脈延續上的疑慮或焦慮,但同時在某些時刻,水也是都市人口需要提防(或堤防)的物事。水所攪動的人、機構、文化、法規、產業、利益,涉及不同的面向,而非只需要技術或科學就可以圓滿解釋並滿足所有的相關的問題。

本次「跨科際都市水治理研討會」於 12 月19 日假張榮發基金會舉行,以對都市與對人群至關重要的水這個真實世界的問題作為跨科際討論的對象,並邀請到政府、民間與學界等專家齊聚一堂,解析防洪與污染兩個角度,深具寓意。

 

 

李鴻源:解決都市淹水,需要的不只是工程

低衝擊開發理論與實踐 (當日用簡報檔)

研討會主持人、台大法律系葉俊榮教授開場時,以前一日立法院三讀通過的《國土計畫法》為例,鋪展出討論水治理可能涉及的議題與面相。葉俊榮指出,國土、產業與政府組織是戰後台灣三個重要的發展脈絡,其中水與土相連,土地利用與產業策略影響不同區域水資源分配與使用方式,連帶決定政府施政程序與如何設計組織架構,或指定相對應的權責機關

 

提到治理洪水的相關經驗,本次研討會上半場的講者李鴻源是國內佼佼者,來自工程學背景,並曾擔任過地方與中央政府治水相關部會首長,很能呼應葉俊榮提到三大支柱中的「政府組織設計」。雖然很多人注意到水治理的技術問題,但「技術是小問題,政府組織運作與民眾間的關係是關鍵」這句話,不斷在李鴻源今日的演講中浮現。舉例來說,中央政府在莫拉克颱風後,撥給台東縣政府補助款的治理風災後的「縣管」河川,但是卻因為台東縣政府水利課人員編制數額少,短期內無力在治水一事上消化龐大的預算,後來由中央政府的地方河川局介入才解決問題。李鴻源舉的這個案例,指出河川無法由一單一層級的政府機構獨立治理,會需要不同層級組織攜手合作或分工的狀況

 

主持人葉俊榮教授形容李鴻源先生曾經歷「諸多跨越」,而在李鴻源講述洪水治理朝向低衝擊開發(low impact development, LID)發展的過程時,各種「跨越」的幅度也開始增加。三十年前的工程界相信「人定勝天」,費鉅資建構出一套許多用網路技術監控、開發中國家稱許的大台北防洪系統,但不料仍然不敵之後數十年來幾場颱風的威力,連系統裡的抽水站都曾淹沒在一片汪洋裡。「大系統的問題就是,其中一個地方停擺,其他地方也會跟著停擺。」所以現在「我們要做的是中系統、小系統,強調的是它的可塑性。」但這些增加更多可塑性的技術,像是海綿城市、滯洪池等概念都發展到一定階段,下一步在都市裡應用,仍面臨到人與組織的障礙。

主持人:葉俊宏

主持人:葉俊榮

李鴻源在台北市政府服務時,曾在法規尚未完備時就著手建造三十幾個滯洪池,但是在完工時相關單位卻沒有接手管理的辦法與權限,「(技術的)觀念是對的,但問題變成假如大家都希望政府來接手管理,最後維護的成本會太高。」依照滯洪池的邏輯,思考方向轉個彎,變成是在土地使用規範與都市開發的層次上,都市計畫審議與排水審議結合,授與建商在開發土地時有一定義務把水留在開發的土地上。這一個轉彎擴充了相關政府部會的行列,水治理不再只是水利局或水保局等直接與水相關的局處的業務,而是連都市開發與土地利用的都計、都發等單位都要結合起來一起扛的責任

 

李鴻源教授

李鴻源教授

用「都市設計」的概念解決都市淹水的問題,難處除了在於政府組織上橫向與縱向地跨越多個部門,還有在知識培養的過程跨建築、景觀、水利、都市等專業領域,「台灣都市淹水的問題基本上是出在都市計畫或國土規劃,同時接受過這麼多領域專業訓練的學生並不多。」而撰寫一個符合低衝擊開發概念的都市設計規範,就需要同時兼顧景觀專業者與水利專業者兩種非常不同的知識語言,並提出案例、評估工程造價與投資報酬率,方能幫助未來的都市規劃者在面對結合水治理與其他發展面向時能夠做出最好的管理決策。

 

「水的問題有 90% 都是政治問題,」李鴻源先生在演講的最後說到,「工程師不可能解決,需要不同領域專業間的夥伴關係,也需要跨組織的協調,以及民眾的參與。」

 

右起:葉俊榮、李鴻源、陳竹亭、洪啟東、黃誌川。

右起:葉俊榮、李鴻源、陳竹亭、洪啟東、黃誌川。

 

葉俊宏:環保署水保處都市水治理現況

跨科際都市水質治理簡報(環保署) (當日用簡報檔)

下半場的研討會主講者是環保署水質保護處葉俊宏處長。葉處長上任未滿一年,在水質治理的業務上已累積豐富的經驗。呼應上半場李鴻源先生談到的政府組織運作與水治理間的關係,葉處長提到目前「水質」與「水量」兩者是分開管理,但未來環保署改為環境資源部後,兩者就會需要放在一起看待,「比如說,水保處與水利單位合作,就可以考慮讓(水利系統下的)滯洪池在平常閒置時也可以做水質處理。」

 

環保署水保處處長葉俊宏

環保署水保處處長葉俊宏

葉處長的演講內容,帶聽眾環顧目前水保處在水質治理上的現況。都市型河川的整治,第一步要考慮到污水的截流,都市人口多,若沒有截流生活污水,無法改善水質;再來是引進人群得以在都市裡休閒時能夠親近的清水,並活化水岸。「過去我們都把『大排』當作水溝,家戶都不敢把門設計在面對河的那一面。但是我們希望可以翻轉後巷變成前院,做治水、淨水與清水的工作。」一條河川被污染、被破壞的速度很快,但是整治需要很長的時間,並投入大量人力精神,考量到水、人、生態、產業等環節

污水截流方面,在國內,與處理生活污水息息相關的污水下水道由營建署管轄,但在台灣因為違建普及,且多數建築物在定型前缺乏下水道,所以若要新建下水道就要拆除部分原有房屋,困難重重,推展不易。全台污水下水道普及率為 37%,而水保處在生活污水治理中的角色是負責處置沒有下水道之處的「晴天污水」,提升生活污水的處理率。

「水保處未來很重要的是如何和水利署、營建署、農委會等機關怎麼談合作,這也就是今天所講的跨界的問題。」葉處長解釋到,因此幾個部會會就全台十一條重點治理的河川定期開聯繫會議,水保處也與營建署建立溝通平台,討論如何把資源用在刀口上,在某些最需要下水道的地區優先施工。

另一個跨界的例子是,今年水保處在畜牧糞尿管理上的創新。畜牧糞尿是主要的水污染源之一,過去因為規定要求畜牧糞尿要排放到水體中,所以管理方式多是加嚴放流水排放標準,可是這種做法不只耗費許多能源處理污水,也會造成地方環保局在稽查弱勢的養豬戶時遭遇是否開罰的矛盾,有些畜牧場會藉機偷排。

今年水污法修法,對畜牧業放流水罰款提高,日後也需要對畜牧業者徵收水污費,水保處便藉著這個機會與農委會、農糧署等單位商討,是否可以把畜牧糞尿當作資源而非放流水管理?豬隻的排泄物相當於氮肥,國內研究也顯示排泄物經厭氧發酵後用來發電,能夠減少二氧化碳的排放量。改變身份,處置的方式也不一樣了,水保處正積極進行法治研擬的工作,並與企業商討導入碳交易的效果,希望未來畜牧糞尿可以為農民、企業等不同利害關係者帶來經濟收益,提供減少排入水體中污染物的誘因。

水保處現階段也思考如何結合中央與地方,一起推行污水總量管制。水保處以管理污染農田的特定金屬量為基礎,同時推動由環保署修正相關法規,加嚴事業放流水標準與排放許可,並由地方政府劃定分級管理的區域,落實總量管制的工作。污水總量管制無法只依賴地方或中央政府其中一方,跨層級政府合作對於處理真實世界問題的重要性,再次被印證。

 

最後,葉處長也簡短討論到今年開始徵收水污費政策的狀況。主要的爭議是將來向家戶徵收水污費時,如何進行?目前營建署已有使用者付費的「下水道使用費」,連結回前述提到台灣下水道建設的現況,若依據下水道的有無徵收水污費,無論是依附下水道使用費徵收或是向居住在無下水道區域的家戶徵收,都有可能引發爭議。「這兩者如何徵收,會有『政治』的問題。」解決一個問題,有時候也牽涉到如何與其他單位協調、重新調配既有的政策或資源配置。

這次研討會的幾位與談人多肯定如何促成不同領域專業者與政府組織間的合縱連橫,是目前管理問題解決過程中亟須著眼之處。研討會的最後,主持人葉俊榮教授也補充了相關議題裡「環境正義」的觀點,舉例來說,因為水、空氣等物質流動的特性,可能會產生徵收排放污染費用時,這筆錢並沒有用在補償真正受到污染影響的人或地區。如何解套?都市水治理還有許多值得繼續思索的議題,在研討會或跨科際計畫結束後仍需繼續被關注。

右起:陳竹亭、葉俊榮、葉俊宏、於幼華、蕭代基、詹順貴

右起:陳竹亭、葉俊榮、葉俊宏、於幼華、蕭代基、詹順貴

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