缺少透明度的最後一刻,弱化了聯合國永續發展目標

圖說:聯合國會議室(source: Adam Adamus@Flickr, cc License)

圖說:聯合國會議室(source: Adam Adamus@Flickr, cc License)

 

為什麼要讀這篇文章

跨科際關注解決問題的溝通過程。溝通的過程中有各種利害關係者間的權力不對等,而這樣特性亦動態地影響溝通與行動的結果。今年聯合國通過的「永續發展目標」,其協商過程即碰觸到利害關係者影響力不均導致結果弱化的問題。

 

今年八月二日,聯合國 193 個會員國同意一份決定未來十五年國際發展政策與行動的的文件。這份聯合國秘書長潘基文讚譽為「人民的議程」的「永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs),是透過大約兩年的協商所產生。今年九月各國將會在特別高峰會上簽署確認版本的「永續發展目標」。但我覺得,這份文件誕生前的最後 48 小時,是一場充滿惡意的閉門交易。

 

我從 2013 年三月就開始見證這份文件的協商過程。一直到今年七月底前,協商都是極度公開與包容的:容許觀察者進場觀察、公民組織與私部門單位都有機會直接與政府對話、聯合國還在自己的頻道上進行網路直播。

但是,八月的這個週末,會議將針對總共 17 項目標(goals)、169 項細項目標(targets)進行最後一次辯論時,竟不准觀察員進入會場了,資訊來源全靠少數特定的談判人員傳遞給少數第三部門的工作者,例如我

協商停頓後,美國代表下了最後通牒,要求修改這份文件最後一版裡的部分文句,否則將拒絕通過這份文件。美國希望要把兩個關於「平均分享自然資源收益」細項目標中的「確保」(ensure)二字換成「推廣」(promote)。富裕國家所擁有的企業與研究機構開採了世界上絕大多數的自然資源,如果這兩個細項目標在不更動字句的情況下被落實了,那麼未來當這些富裕國家在他國汲取自然資源時,就得跟這些被開採資源的國家或社區公平分享收益

 

2011 年發布的《名古屋公約》(Nagoya Protocol)清楚地使用了「確保」這個字,但是美國堅持使用比較弱的「推廣」,稀釋了「永續發展目標」裡的法律用語,變成某種在最好的情況下是模糊不清、最糟糕的情況下是不具強制力的東西。

玻利維雅、巴西、哥倫比亞、哥斯大黎加、厄瓜多、印度、印尼、牙買加、墨西哥、尼加拉瓜、秘魯、菲律賓等國發表了份聲明以回應美國的訴求。這些國家強調,因為《名古屋協議》裡明定的國際承諾不能被弱化,所以在「永續發展目標」裡繼續維持使用具有法律強制力的用語是十分重要的。不顧其他國家要求不能就這兩項目標重啟談判,美國仍然一意孤行提出修改文字的最後通牒,讓聯合國的會議室充滿了互不信任與緊張的氣氛

 

除此之外,八月二日,歐盟提出第二份修正提案,欲在提到「債務管理」的段落安插以下這段文字:「維持可永續管理的債務水平是債務國的責任」。

這段文字很明顯可以讀出為何有害,但歐盟竟然還能無視於希臘的現況提出這種修正案。如果債務國家要獨自要承受債務相關的責任,那個債權國家或機構在愈演愈烈的債務負擔中,或是其他國家破產風暴裡的角色就會被弱化,就像希臘金融危機的案例一樣。這樣的提案完全忽視 2002 年聯合國產生的協議,這份協議指出債權人與債務人共同對債務有責。

另外,非洲國家聯盟與阿拉伯國家聯盟也嘗試要刪除有關「人權」與「非歧視」等相關的字眼。當看到作為全球發展基石的「人權」與「非歧視」,在「永續發展目標」產生前的最後一刻被當作談判的籌碼,我真的很痛心。雖然,謝天謝地,特定的文字如「人權」在最後一個版本的「永續發展目標」裡被保留下來,但是「歧視」(discrimination)被改成「分別」(distinction),「落實」(fulfill)被改作「推廣」(promote)。這兩個都是模糊不清且與既有的人權議題用語不一致,這樣會增加監督「永續發展目標」進度與改變程度的困難。一想到「永續發展目標」通過的方式,我的嘴裡就發酸。這讓我回想起在 Addis Ababa (衣索比亞首都)參加金融發展會議,親眼目睹的欺壓與黑函事件。

聯合國應該要是一個民主與普世的機構。不像是有錢國家主導的國際貨幣組織或世界銀行,聯合國的每個會員國家都應該要有相同投票權。密室交易和施壓無可避免地會讓國際談判的合法性與公平性打上問號,更不要說引起各國是否真心想執行「永續發展目標」的疑竇。因為「永續發展目標」對於改變經濟、社會與環境的潛力,包含了公民社會、國際組織與各國政府對未來的想像,但是如何達成協議的過程,也是十分重要的。

八月第一個禮拜所發生的事情,讓相信「不放棄任何人」這條信念的人開始反省既得利益、以及國家間協商權力不對等的現實。如果沒有處理這些矛盾,那我們不過就只是用同一個系統在解決問題,只不過這個系統換了個名字罷了。

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