能源真的是「專家」說了算? –能源科技下的道德課題與常民角色

作者: 許菀庭  台灣青年氣候聯盟執行長

特約編輯: 詹詒絜  歐盟Erusmus Mundus計畫環境科學、政策與管理碩士生,台灣青年氣候聯盟理事

 

前言

在台灣針對能源的討論(核能的討論),常能觀察到一個很有趣的現象,即究竟核能問題是「科技問題」,還是「政治問題」。這兩個看來矛盾的觀點,其實背後有著一樣的概念。核能的所有爭議都可以在技術上尋求解決,因此在科技以外的討論都是假議題。

台灣的反核運動前前後後已經長達30多年,直到2014年4月,前民進黨主席林義雄絕食抗議掀起近年另一波最大的反核潮,反核民眾訴求「落實民主、停建核四」,要求將核四爭議訴諸公投。這時,許多人譏諷「核能牽涉到那麼多技術問題,一般民眾根本不懂,怎麼能訴諸公投?」。在如此論述背後,不知道讀者們有沒有發現,這些討論都涵蓋了同一種對的能源想像,即能源是複雜的科技議題,理所當然是交由專家解決。筆者

不禁好奇,在所有的能源政策討論中,被動地等著專家指示能源政策,就是建立政策的最好方法嗎?因此,筆者希望能藉由此篇文章談談:(1)為什麼能源政策的建立不應該只是專家的事;(2)一般民眾在能源政策討論/推動中扮演的角色。

能源真的只是科技問題?

2011年3月,日本福島核災事件震驚世界,也讓原先堅定擁核的德國總理梅克爾,硬是踩了煞車,停下來重新評估核電的發展。梅克爾在當時除了要求原子爐安全委員會(RSK)對國內的核電廠進行壓力測試,也同時組成「倫理委員會」,指派該委員會對核能政策進行評估並提供建言。特別的是,在這個提案委員會中,只有哲學、社會學與教育學等相關背景的人士。(參考:德國的能源轉型)

這件事或許讓人感到困惑,身為量子力學博士的梅克爾,為什麼選擇籌組一個沒有任何核能或電力專家的委員會?可以推論的可能性為福島核災事件讓梅克爾體認到技術專家的侷限性。即使是像日本的技術大國,也無法確保完全倖免於核能的高風險。籌組「倫理委員會」此舉除了展現梅克爾對技術官僚的不信任,也顯示她認為能源的討論必須拓展到更廣的面向,包含風險評估、社會層次和道德面向。

能源的道德爭議往往來自「外部成本轉嫁」的過程。我們可以從南韓一座農業小鎮──密陽市(Miryang, 밀양시) 的故事談起。

密陽市是一座以農業、文化旅遊,與畜牧業為主的鄉村市鎮。從2007年開始,為了阻擋一項興建高壓輸電塔的計劃,密陽的老農夫群一直在與中央政府和韓國電力公司(Korea Electric Power Corporation, KEPCO)搏鬥。由於用電需求快速成長,因此這個計劃是為了把南韓東南方古里(Gori)核電廠的電輸往北方,以解決北方城市的用電缺口。年事甚高的老農民們奮力阻擋怪手,甚至為了阻擋建造輸電塔的水泥車,在建地搭起帳蓬外宿,開啟長期抗爭。

農民害怕這些76.5萬伏特的高壓輸電塔可能帶來的健康疑慮,他們也不希望祖先的墓地受侵犯。此外,高壓電塔破壞了老家的地價,許多老農民的田地因此被強行低價收購。雖然有些村民已經同意電力公司的賠償方案,但仍有不少人堅決捍衛老家農田。村裡也因此產生嚴重的撕裂,支持政府與反對徵收的村民彼此衝撞、對立。(韓國農民為反對核電孤注一擲) 抗爭在2012年開始受到全國關注,一名74歲的老農夫李智宇在激烈衝突之後憤然引火自焚,震驚了全國。迄今這場抗爭已經有兩人自殺。

能源生產、輸出和供給過程中產生的負面效應,很多時候並非經濟數字可以衡量,額外形成的環境負擔、社會負擔則變成了整個社會共同承受的外部成本(External Cost)。很多時候,這些外部成本是被轉嫁給弱勢、偏遠地區的人民。在密陽市的例子中,村民的健康風險、被犧牲的土地正義、抗爭引起的村里對立,都是伴隨高壓電塔設置計劃產生的外部成本。又如排放溫室氣體造成的氣候災害,往往損失最慘重的,是缺乏基礎建設的低度開發國家。諷刺的是這些偏遠地區的用電量(排碳量)遠遠少於他們輸出電力所排放的碳,卻必須承受都市用電帶來的惡果。

密陽的抗爭活動

密陽的抗爭活動

尋求社會共榮(Co-exist)的能源政策

密陽市反電塔抗爭事件衝擊了當時的首爾市民,很多人在事件後驚覺:「原來為了我們的生活便利,讓偏遠地區的人們生活得如此痛苦」。(節能吹韓風首爾經驗2年省下一座核電廠)。2011年首爾市的用電量占全國用電10.3%,但其電力的供應只有2.95%為首爾自產。

甫上任的首爾市長朴元淳(Won-Soon Park)決定提升首爾市的能源自主率,他曾經說過:「首爾必須要制定出一套負責任的能源政策,與偏遠地區尋求共存。」(Seoul must com up with responsible energy policies in order to seek mutual co-existence with rural areas),並希望降低首爾市對核能的依賴。知名的「省下一座核電廠」計劃,其意義不僅僅在於節電的成功,更在於這個計劃的理念關照到偏遠地區的能源正義(Energy Justice),強調城市應該對跨越縣市的能源輸送負起責任。從地區性(能源自主)、國家性(非核、零排碳的國家願景)到全球性(氣候變遷減緩)的目標,這個計劃不只考慮經濟和環境,更有社會性與道德性目的。

人民不該是被動,更應該是主動參與的角色。

不管是在台灣遍地開花的反核運動、苗栗苑裡反風車抗爭,或密陽市反電塔抗爭,人民似乎都處於被動、消極抵抗的角色。但許多例子讓我們發現,人民不是只能被動接受教育和消極抵抗,一般民眾的力量更可以是整個能源政策成功與否的關鍵。

南韓「省下一座核電廠計劃」由於提前達標一炮而紅,韓國許多縣市紛紛起而效仿,台灣更有城市首長及NGO前往取經。然而,首爾計劃為什麼能成功?的確!他們有很多創意計劃,像能源自主村(Self-Sufficiency Villages)、太陽能地圖(Solar Map)、能源諮詢計劃(Energy Consulting Project)、生態旅程獎勵計劃(Eco-Mileage System)等等,不過真正的關鍵不是這些計劃本身,而是計劃產生的過程,也就是首爾市長朴元淳(Won-Soon Park)對參與式決策模式(Participatory Decision Making Process)的堅持。

該計劃由首爾市「省下一座核電廠計劃」推動委員會、環境政策司(Environmental Policy Division) 與綠色能源司(Green Energy Division)主導。除此之外,首爾特別組織了能源效率推動司(Energy Efficiency Promotion Division),負責推動市民主動參與。從計劃成形、撰寫、到回顧評估,這一連串決策過程都納入了公民參與(參照表一),可以說公民決策很大部分主導了整個計劃的走向。例如民間團體強調了生活中簡易節能方法的重要性、宣傳計劃與大力推動能源教育的必要性等等,也都是後續計劃的主軸。

組織/會議 目的 參與成員、內容
希望政策諮詢小組(Hope Policy Advisory) 撰寫「省下一座核電廠」計劃 (2011年11月-2012年2月) 50名專家、公民與公民團體
環境與文化次委員會工作平臺(Environment and Culture Subcommittee of the Panel) 與政府官員與環境NGO進行了16場會議
政策諮詢工作坊(Policy Hearing Workshop) 計劃內容回顧(Review) 2012年2月21日
公民國會(Citizens’ Congress) 把400位公民分成22個工作小組→產生109個政策建議(2012年4月16日) ONLPPP的最終版在2012年4月26日定案。
公民委員會(Citizen Committee) 促進參與式治理(Participatory Governance) 公民代表
執行委員會(Implementation Committee) 商業領袖、研究機構、公民團體、宗教領袖

表一、省下一座核電廠的公民參與過程。筆者整理。

參考自An experiment for urban energy autonomy in Seoul: The One ‘Less’ Nuclear Power Plant policy. (Lee et. al, 2014)

首爾在這場城市能源實驗(Urban Energy Experiment)加入審議式民主的治理元素,結合主導性(top-down)與草根性(bottom-up)的治理特色創造綠色奇蹟,一切絕非偶然。

常民科技與常民知識的能量

同樣在能源實驗中看見一般民眾力量的例子,是經歷八八風災之後屏東縣實行的「養水種電」計劃。養水種電計劃起初是為了幫助受災戶生計,以及結合再生能源推動,再利用受災土地。為了說服農民加入,屏東縣在計劃初期便舉辦多場說明會,經由溝通取得災民的信任和共識。整個過程看似是由業者與政府主導,但養水種電計劃能成功,不能忽略在地居民參與計劃的主體性角色。(陳惠萍, 2014)

即使構想時期曾納入農民的意見發想,養水種電計劃實踐過程仍面臨許多未知數。當初設計好的腳本,也在在地居民加入後一再的改寫、翻新。例如太陽能電板和清洗面板的工具,原本由外包商團隊工程師設計,因為深諳屏東氣候、土地與水文的水電師傅和農漁民參與設計,而設計出更符合屏東在地特性的工具。

常民知識不僅在科技面向,也有社會人文面向,例如在地的人際網絡、風俗民情。廠商起初設計的系統是集中、大型化的,但在推行過程中,由於居民之間的人際關係、地主的土地產權和彼此在勞動觀念上的差異,原設計便被在地居民拆解為小型、較為零碎化的系統,以便符合地方人際網絡的需求。

回顧南韓綠黨召集人李宥珍小姐來台分享首爾經驗時,曾說政策實踐的關鍵就是「絕對不要讓公務員自己關起門來想政策」,這句話之中便潛藏了一般民眾知識對於政策推動的關鍵影響力。

能源不只是專家的事,而是「全民」的事

能源政策的參與式治理(Participatory Governance),不只在計畫構想階段、也在實行階段。藉由充分的雙向溝通與公民參與,建立公私部門的合作關係(Public-Private Partnership),讓政策能在信任與共識基礎之上往前推展。由於公民與政府的雙向溝通,讓政策不會只是僅處於辦公室內的紙上談兵,更揉合「實務作戰經驗」。因為人民最瞭解人民,公眾參與讓能源政策融入常民經驗,符合民眾的生活經驗。

缺乏公眾參與空間、強行推動的能源政策,是對公平正義的輕忽。而我們所期望的能源民主,並不僅僅是讓能源業者有主導能源計劃的權利,也不僅僅是開辦公聽會、盡到告知義務而已,能源的民主,是讓所有的利害關係人,能一起來想像、建構我們共同的能源藍圖。(參考: 雲德(Jühnde)模式-德國「生質能源村」推動經驗)

制定能源政策為什麼不該只是專家的事?在許多國內外的案例中,我們可以發現,不同的技術選擇,代表不同生活模式的選擇,也連帶深深影響人民的生活型態。因此核電中央發電式的能源結構,以及讓一般民眾難以參與的菁英經營模式,成為在核廢料爭議、核災風險之外,另一個在社會學面向的重要課題。

 

 

參考資料

熊谷撤(2015)<脫離核電後,德國的形式和挑戰>(脱原子力を選択したドイツの現状と課題)。  翻譯:台灣青年氣候聯盟(TWYCC)  紀佑融

網址:http://twycc.org.tw/blog_and_news/9102/【好文分享】德國的能源轉型/

陳惠萍(2014),<太陽能,如何能?──民間參與「養水種電」的故事。>。國立交通大學:公民能不能?能源科技、政策與民主。P.254-273。

雲德(Jühnde)模式-德國「生質能源村」推動經驗 林子倫。

Link: http://energymonthly.tier.org.tw/Report/201007/5.pdf

Taehwa Lee, Taedong Lee, Yujin Lee. (2014) An experiment for urban energy autonomy in Seoul: The One ‘Less’ Nuclear Power Plant policy. Energy Policy. Page.311-318

Link: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301421514004765

 

 

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