環境正義與科學民主化

講者 | 范玫芳 陽明大學科技與社會研究所教授

編輯 | 黃群皓

編按:跨科際專題討論會已經邁入第八場,前幾場主要在釐清跨科際概念,這場我們邀請到范玫芳教授,從水資源爭議直接看到跨科際知識在公共政策的重要性。前不久,天下雜誌刊登了中研院院士朱敬一先生的文章 –〈改善台灣世代不公平五論〉,提及財務、法律制度導致台灣快速邁向不公平,階級無法正常流動,有能力的後繼者無法和財大權大的家族勢力相抗衡,形成世代、財富不平等,環境正義的問題也是如此,二、三十年前的人製造了 PM2.5 的空汙問題,新生代的人卻要跟著呼吸 PM2.5 的空氣。許多社會問題都呈現類似的不公平現象,期盼跨科際計畫能透過一次次的專題討論,提供解決問題的方向給所有關心台灣未來的人。

 

專題-01曾文水庫
Photo credit:Scott Lin @ flickr,CC license

什麼是環境正義?

環境正義(Environmental Justice)的概念緣起於80年代的美國,當時有許多少數民族社區面臨經濟、生態不平等的問題,在此之前奠基的民權運動基礎,促使環境正義運動者連結環境、種族階級、性別社會正義等議題,挑戰既有的政治、經濟權力結構。有別於更早之前的環境主義,以白人中產階級的觀點為主流,關注稀有動物保育和自然生態保育,環境正義的論述奠基在既有的社會正義、政治哲學思想上,關注範圍更廣,舉凡人們居住、生活、工作、休閒等地方都算是環境,探討面臨環境利益風險時應該如何公平分配,以及產生污染時該由誰來承擔、人們怎麼跟自然界互動。

為什麼少數族裔的生活環境容易受到環境風險的不公平分配?早期的環境正義研究比較聚焦在其關聯,例如是否有充分的證據顯示不公平是種族階級造成的?還是這些空間分布只是反映房地產價格變動的動態性?也就是說,是廠商先設置汙染廢棄物,導致地區價格下跌,窮困者、少數族裔才搬過去居住。進一步的研究,發現種族階級、原住民受壓迫、社會階級等其實是多重因素交互關聯的。近幾年,環境正義的研究強調空間尺度的動態性,也就是某一個地方的政策、居民活動,會造成跨越疆界的多重影響,例如氣候正義、全球電子廢棄物跨疆界移動、空氣汙染。在地環境的特殊性、居民的行為模式,都會影響到他們對有毒物質的暴露程度,因此,談論環境正義不能忽視在地知識、文化的多樣性,當主流文化以附屬地位看待在地文化時,往往在進行重大決策時,將在地意見排除在外,導致分配不公。

近年來,有不少STS的學者進一步探討環境正義運動該如何挑戰既有的科學,因為科學知識有時候會受限於議題敏感、權力不對等、特殊的政治結構,無法被有效使用,例如在美國,有些大型的工廠時常製造汙染,但當地居民又依賴工廠提供的工作機會,如果這時候廠商又提供很多政治獻金給官員,我們很難期待會有研究經費提供給科學家,去研究工廠排放汙染與民眾健康的長期關聯。這種情況下,過往偏向靜態的程序正義已經無法做出符合正義的決策。科學應該具有不確定性、變動性,如果有新的科學知識產生,我們理當賦予居民參與過程的機會與權力,例如美國有些州的大工廠必須取得執照才能營運,取得證照的前提是獲得在地居民同意,等於是直接民主,一旦有更多研究數據顯示會對健康造成影響,居民也有權力撤銷原有的同意權。

環境正義運動所倡議的正義、永續健康概念,若能被納入科學技術生產的過程中,有助於催生更公平的技術,有別於傳統的量化風險評估或是致病率這類過於簡化的計算,而是全面的涵蓋文化關聯性來考量。以蘭嶼核廢料為例,政府認為核廢料的輻射劑量在標準範圍內,避重就輕的看待污染,但卻未有涵蓋文化的全面性評估。

環境問題牽涉範圍廣泛,有學者提出民主化社運,讓常民知識與專家知識能完整結合,例如共同參與社區研究、爭論科學的客觀性,試圖在專家知識的高牆內納入常民觀點,重新建構科學知識,促使知識生產民主化,真正解決環境問題。

 

專題-04
左圖為范玫芳教授,右圖為陳竹亭教授
攝影|楊力行

 

環境正義實例—水資源爭議

曾文水庫越域引水

2009年的莫拉克颱風帶來嚴重的水患,其中以高雄小林部落遭土石流掩埋,四百多人死亡,災情最為嚴重。常見的滅村說法是當地位處順向坡,沒有做好水土保持且種植淺根作物,政府也缺乏監督,瞬間豪大雨造成土石流,但在地居民認為是曾文水庫越域引水才釀成災害。

曾文水庫越域引水工程計畫主要內容是在高屏溪的上游支流-荖濃溪,興建攔河堰,利用東、西兩條引水隧道分別貫穿高雄縣桃源鄉、那瑪夏鄉的玉山和阿里山山脈,再經草蘭溪輸水管線到曾文水庫。工程開發期間需要炸開山脈,生態學專家認為是炸山的土石引發小林村災情,環評報告也提及開發工程行經數個斷層皺褶帶的疑慮,但水利署開發單位認為現有技術可以克服地質,不願改善,工程進行後卻發生工安意外,像這類開發前評估與實際開發後不符的情況,充斥在政府諸多大型工程中,環保團體認為應該引以為戒。越域引水也導致水資源分配爭議,官方以穩定南部供水為立論基礎,但訪談在地專家與居民,卻發現不符合經濟效益,質疑真正原因是為了供應南科用水,學者也質疑泥沙淤積等經濟效益問題。

水文生態方面,開發單位認為上游引水不至於影響下游水泉或生態,但在地居民表示,工程開始後不久,下游野溪已經有乾涸現象。水利大型工程的開發往往引自美國,專家的可行性評估未必能符合在地情況。總歸而言,從開發設計到環評,過程中有諸多疑慮,但環評通過後卻缺乏究責的機制,政府應有預警概念,施工過程盡量避免不確定性。

越域引水計畫也透露出對原民部落的不尊重,環評呈現的是有形資產,未將無形的文化資產納入考量,例如布農族將荖濃溪視為河川之母,開發案會破壞「祖靈」的神聖空間,政府與土木工程專家傾向將自然與土地賦予特定的金錢價格並將水資源貨幣化,反映出主流文化與在地文化的衝突。小林村災後重建也引起居住安全評估的爭議,專家的安全評估在很短的時間內完成,政府參酌後,將部落劃分為不安全的風險評估級數,但在地居民認為,放眼歷史,現有荖濃溪平原是幾千年來氾濫造成,應該學習大自然的包容性,而非以人為方式強行改變環境,在此也顯現出災後重建倚重專家,卻又忽略社會文化的脆弱性、文化差異、社會的關係,居民只能在決策的末端參與,不利在地凝聚。

 

高屏大湖

同樣位於荖濃溪流域,莫拉克颱風過後,水利署提出興建高屏大湖(又名:吉洋人工湖),預定地目前是毛豆種植專區,但2013年環評沒有通過,至今仍然飽受爭議。此案例著眼於生態環境,在地農民也擔心影響原有的毛豆種植,比較特別的是在地行動進一步挑戰工程細節,依照水利署的規劃,將在高雄美濃旗山、屏東里港地區的台糖土地上,設五個湖區,夏季引入荖濃溪豐水期的餘水,到人工湖內儲存,但在地居民質疑:

  1. 人工湖採用不封底設計,可能和地下水相交,是否能達到蓄水效果?
  2. 六月至十一月為豐水期,只有這段時間有較多的溢流水,枯水期該從何處引水進高屏大湖,是否要抽地下水,造成搶水?
  3. 豐水期本來就有淹水問題,改成引水,是否會惡化淹水的情況?

 

專題-02荖濃溪十八羅漢山段
Photo credit:阿坤 Wang kun hung @ flickr,CC license

 

在地居民分享經驗與觀察,認為八八風災後環境變異,荖濃溪的水質汙濁,地下水變少,淹水情形加劇,質疑開發效益和其所帶來的環境影響,並且和環保團體、立委合作,要求開發單位開挖試驗池進行試驗,挖到地下九公尺時,發現砂湧現象,十二公尺回填,環保團體認為某種程度回應他們的質疑與立論。此外,當地自來水公司挖了十三口深水井,居民觀察到水井開挖以後,溼地變乾地,原本一天只需要兩次灌溉,其實不需要人工湖,所以居民和長期關注在地生態、水文的專家結盟,並由環保團體召開研討會,邀請專家討論是否有替代方案,荷蘭的專家認為,高屏地區的平原可以採用地下水自然補助方式,不一定要興建大湖。

既定觀念是官方VS.常民,環團VS.工程專家,但高屏大湖比較特別,本身屬於地下水庫還是平面水庫,在水利工程界都有不同看法,專家間也有模糊地帶,例如水源界定困難、是否會抽取到地下水等問題。環評時,審查委員也認為政府對居民的疑慮沒有提出具體說法,高屏大湖的問題持續爭論中。

 

蘭嶼野溪整治

2012年,天秤颱風重創蘭嶼,官方推動蘭嶼綠島整治計畫,蘭嶼六個部落都有工程,編列預算高達1.7億,採用生態工法進行野溪整治,其中東清部落有爭議,暫緩工程,原因是在地居民和環團認為水泥化工程沒有考量在地特殊性,徒增環境風險與不確定性。此個案主要在探討,在地知識與傳統如何和環境文化相互形構,他們又如何回應政府整治工法的風險與可信度。

族人和溪流有相互依存關係,例如飲水、洗澡、攔水接管到部落使用,生老病死都和水息息相關,他們也從生活經驗得知溪水的流向會隨時間改變,例如流域旁的芋頭田,大水來的時候隨時都可能淹沒,不適合長久經營,除非特殊祭典需要,否則不會開墾芋頭田。

政府的整治工法不只是人為改變溪流流向,還會影響灌溉水泉。在地工法是採用上游沖刷下來的石頭堆砌成河堤,並且根據需求採用不同的植被,且特殊植被有助於形成生態圈。芋頭田也有特殊設計,例如U型槽能緩解水流沖刷速度,在地工法也有特定的規範,和社會文化、自然環境是相互作用生成的,居民透過分工合作完成工法,也有助於當地社會凝聚。政府則是同質化作法,認為不同場域與空間皆能適用生態工法,忽略氣流、水流、雨季的分布,也突顯新技術帶來的風險,例如固床工是溪流的生態殺手,生物的幼體無法迴游。但工程人員認為傳統工法不好用、使用時間不長,在地居民也挑戰工程人員的文化霸權,儘管水泥堅固,但仍然無法承受大水衝擊,不當的植被也會傷害溪流生態圈。居民形成聯盟並且透過網路尋求援助,在地非營利團體也整理在地生態歷史文化資料,希望呈現工程對當地的衝擊,最後終於促使政府招開說明會,暫緩工程。

專題-03蘭嶼野溪整治工程
Photo credit:賴鵬智 @ flickr,CC license

 

過程中,在地居民呈現異質性,有民眾認為生態工法也可以有效防洪。在地知識可被理解為不斷透過協商、混合產生的知識體系,這也涉及多元行動者的協商,環境治理知識是可以在社會脈絡中不斷被重新定義的。

從三個個案可看到,環境正義帶來政治轉變,在尋求更永續、更正義、更民主的社會時,我們需要的是公民不服從,透過公民行動,人民獲得資訊,進而參與互動,才能重新建構更美好的社會。

 

Q&A

與會者A剛才的幾個案例,還在可以討論、調整的階段,專家與常民的衝突也許能透過審議式民主改善,哪一個是牽涉法律或制度可操作的?

范玫芳:曾文水庫引水的問題,2004年已經在抗爭,環評通過後開挖,才發現造成野溪乾涸,但已經無法改變,反而是八八風災讓問題浮上檯面。至於高屏大湖,二次審查時已經擋下,開發單位必須重新規劃,勢必納入在地區民看法。蘭嶼野溪整治,五個部落的整治都已完成,只有東溪暫緩,後續還要再看是否能納入在地居民意見與調整工法。審議式民主應該在早期溝通,才能減少後期使用抗爭或體制外管道解決的情況,通常由執委會整理出討論架構,請20位正反意見的專家討論,誰來參加是個問題,但重點是審議概念,能將當地文化脈絡納入考量,朝向共同治理、監督的機制。

與會者B政府將大型開發案委託給大型企業(BOT),產生環境問題時,廠商與公民對抗,例如六輕,但廠商卻說一切合法,有正常繳稅,也有政府的契約,您如何看待這件事?

范玫芳:以新竹橫山鄉事業廢棄物設置為例,就是採取BOT的方式,2002年環保署獎勵民間處理廢棄物,一階環評有條件通過,已經要施工了,但在居民抗爭後暫緩,原因是如果發生土石流、不透水層布滲漏,該由誰負責善後?30、40年後,廠商賺飽離開了,政府也很難找人負責。後續政府如果要推動類似的政策,應該要有更完整的考量,例如請廠商提供預警保證金,並且舉證其安全性。六輕問題,除了公民參與,還要有在地監督機制,例如讓民間也能參與監測,避免不公平的分配。

與會者B補充,六輕居民提到,台塑比政府想得更細緻深遠,有地方居民反抗,台塑就用錢收買領導者,第二波反抗運動就容易汙名化,會被認為帶頭反抗就是要錢,形成更深入的社會、文化的關係,或是跟居民說不能舉發汙染,因為舉發等同說自己的農產品有汙染,形成共犯結構。

與會者C年輕的一代,如果有新公民運動,來討論文化、知識、正義、人的利害關係等問題,該以什麼樣的意識論述?目前的政權有殖民政治觀和在地政治觀,殖民絕非從在地看事情,如果不走新公民運動,難有機會改變,但如果走在地政治觀,如何有自己的思考論述。我是台灣出生的,但我接觸的是已開發文明國家的知識,如果我是公務員,就會將歐美對工程的想法帶入,例如要堆積石頭,我認為在裡面灌漿會比較牢固,但居民會認為灌漿就無法自然分解了,如果經歷大水沖刷,那些物質就會進入泥土,這是兩個完全不同的脈絡知識。

與會者D我想以另一個角度來探討,環境空間與資源分配都牽涉到國土,我們有沒有「國土」這種整體的觀念、知識、制度?另外和三個案例都有關聯的是環評,現在的環評沒有總量概念,一個小範圍通過環評不代表對其他地方就沒有影響,若有總量觀念就很不一樣。拿工程來說,跟水爭地,可以治洪的面積被占用,自然會衍伸排水問題,很多問題就是這樣產生。又談到對話問題,政府與民間團體的知識、資訊不對等,政府應把一些資料數據化,民眾才能理解,才能互相對話。

與會者E這三個個案,不盡然是在地知識與新技術的對立,但可理解為地方和國家政策的對抗,剛才有些是傳統知識對上新技術時出現的衝突,但有些在和主流政策對抗時,所引用的是另一種觀點的知識以此對抗佐證,從這樣的理解來看,現在的科學技術與知識,究竟是為誰服務?美國洛克菲勒基金會(Rockefeller Foundation)在推綠色革命時,將技術帶到東亞的國家,其中一個是峇里島,當地水資源是由水神廟祭司分配水資源,誰可以灌溉、誰需要先停止注水,都由祭司分配,塑造當地社會關係與文化,當西方技術進入峇里島時,決定拿掉祭司的權力,改由科學家分配,但當地社會不適應,消極抵抗,因此綠色革命失敗,後來研究人員蒐集每次祭司分配的數據,發現跟西方科學的做法很接近,回頭來看今天的主題,只做環評,卻不做社會影響評估,是科技、技術的問題,還是政策的問題?

與會者F從三個個案可看到,反對者不斷在擴張聯盟或調整質疑的方式,從早期質疑需求,到提供新技術,水利署只說這個計畫我們考慮多年了,這兩種知識的生產方式本身就是不同的模式,對工程、水利署來講,他們有自我生成的適從關係,人員之間互相認識、流動,關係緊密,但也知識封閉,古老智慧和美式教育如何對話,可以試著把這兩個案例拿來做比較,從中看到反對聯盟的改變和水利署的不改變。過去農業時代的供水以分散式的社區為主,但進入都市化以後,供應系統變成集中式,因此有許多大型工程出現,我們要回頭談分散化,需要從歷史去看中間的過程做了什麼樣的調整。

范玫芳:現今永續的議題,需要做根本上的轉變,挑戰根本的經濟、權力、政治結構,並且重新反思人與自然的關係,以及既有的生活模式與思維。創造更多對話機制,讓審議精神能更制度化,不因執政者變化而失去基礎架構。

與會者G:原住民未必完全反對官僚技術,只是希望被尊重。

范玫芳:是的,這突顯環境正義的重要觀念,如果我們一開始先來討論如何審議,就是給對方基本的尊重,原民如何討論、面對衝突,也有自己的一套邏輯。重要的是主政者不應緊抓權力,以人民為本位,這是很重要的第一步。

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