傲慢的技術專家政治論─剖析台灣環境評估制度之缺失

作者:詹詒絜,歐盟Erasmus Mundus計畫環境科學、政策與管理碩士生/台灣青年氣候聯盟 理事

特約編輯:詹詒絜

 

前言

解決環境問題論述(problem-solving discourse)為當代環境思想論述(contemporary environmental discourses)的其中一環,其意旨在解決環境議題時,我們該採取什麼途徑,其中又細分技術專家政治途徑(technocracy approach)、民主途徑(democracy approach)、自由市場環境主義(free market environmentalism)。於這三者之中,與台灣環境評估制度最相關的是技術專家政治途徑以及民主途徑。因此,本文將針對這兩項做討論,分析現行的環評制度傾向於何種;邁向更好的環評制度,我們又應該採取那一種途徑。

 

技術專家政治論釋義

技術專家政治論是一種組織或制度如何被運作的途徑,在這個途徑中,人們通常會根據科技知識和科學數據做決定,尋求高度理性、科學的解決方案,並且決策過程中主要會以專家的看法為意見,或是這些決策需要被專家所認可。技術專家政治論的相反是民主途徑。在此途徑下的制度和組織通常會廣納公民大眾的意見、允許社會大眾參與決策過程、賦予公民團體一定程度的決策權。

技術專家政治論(Technocracy) 民主論(Democracy)
參與 專家、技術官員、政府官僚 專家、技術官員、政府官僚、社會大眾、利害關係人
決策 承上 上述角色共同決定
權力 權力被集中和壟斷 權力分散
解決方案 符合科學理性 符合社會正義
分析層面 科技、工程和經濟層面 科技、工程、經濟外,還需包含社會層面

 

何謂環境評估及其角色?

環境評估意旨針對開發環境行為和方案做一系列其對自然環境的影響評估,相關法案最早可追溯1969年,美國建立國家環境政策法(National Environmental Policy Act),此被視為是全球第一個環境影響評估制度。此制度強迫公共決策過程中,必須納入可能對環境產生之影響的種種考量和評估。1994年,台灣通過環境評估法 (簡稱環評法),並規定在採取一個環境開發案子或政策前,必須先執行環境評估。在此可以提出的課題是,究竟台灣的環評制度在整個環境保護中扮演什麼樣的角色?

從法理上來看,台灣環評法的法律效力是十分強大的。環評法第十四條:「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效」,此法條顯然意味著在環評審查未通過前,開發單位是「不得」動工的。

從這個法條來看,環評法和環評制度的建立是能夠擋下對環境不友善的開發案。此規範相較於美國的環評制度,是十分強而有力的。誠如上述,美國雖然有環境政策法,以及針對環評的一系列法令規範,但在整個政策決定中,環評是被用來「參考」,即環評的結果可供政府參考是否要採取一個案子或政策,卻沒有擋下開發案子的法律效力。因此,台灣環評法的效力相較於美國是強大的,在環境保護中所扮演的角色則是不利環境開發案的「剋星」。然而,回顧環評制度的建立已有二十年的歷史,至今環評的制度設計仍多有爭議,其所展現的成效也讓國內諸多環境團體紛紛要求政府必須改善現行的環評制度。在此我們不禁要問,環評是在哪一個環節上需要被改善?

 

台灣環評制度

在理解台灣環評制度的缺失之前,我們必須先檢視環評制度設計及流程。

(圖源:PNN公視新聞議題中心)

(圖源:PNN公視新聞議題中心)

 

首先,如圖所示,開發單位必須先執行環境評估,並送環境評估審查書到目的事業主管機關,再由目的事業主管機關交到環評審查委員會進行第一階段的環評審查。若審查書沒有在委員會中通過,則開發單位便不能進行開發,必須提交替代方案或是補齊缺失文件,會產生重大環境影響的開發案則會進入第二階段環境影響評估。在第二階段中,在環評通過前必須召集公開說明會以及聽證會,之後再送交到環保機關,進入審查。如果審查書在第二階段仍沒有通過,開發單位一樣必須提出替代方案,不能執行任何開發行動。

在此一系列的環評制度中,有額外幾點是值得注意的。第一,環評成果和審查書是由開發單位提出,意即整個環境評估是由開發單位執行,而非由非政府或非開發單位的第三方執行。其次,在審查環評結果時,環評委員是根據開發單位所提交的審查書進行檢視和審查。

換句話說,在此制度下,環評委員是「被動」地接收資訊,而非「主動」地去調查、評估環境影響,這使得台灣整體環評制度在「知識產出」上和「環評公正度」上是非常薄弱的。美國環評制度則相反,環評執行是實際交由環評委員去做,因此相較於台灣的制度,美國的環境評估的過程幾乎不可能有開發單位的介入和作弊,在如此實際去執行環境評估的情況下,環評委員也能接受到比較全面的科學、技術知識。

另外,根據環境評估法第三條,專家學者必須至少佔環評審查委員總額的三分之二,而政府在2008年時修改《環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點》,增設「專家會議」。根據此作業要點,專案小組可以視個案的需要,就特定環境議題召開專家會議。

 

傲慢的技術專家制度

由上述整個環評制度和流程來看,可以發現台灣的環評制度是偏向技術專家政治論的。

首先,環評委員的篩選過程偏向以學者專家為主,但是至少三分之二的名額當中並沒有民間所推薦之專家學者的保障名額,一切篩選皆仍經過政府認定,此延伸出的問題是民間社會大眾難以在環評制度中擁有決策權,而政府容易透過此制度挑選「御用學者」來擔任委員。以中科三期一階環評為例,在環評的過程當中出現了各種爭議,包含農業用水調度、廢水排放及汙染物標準訂定……等問題。然而,一階環評卻在2006年順利地有條件通過,參與其中的評審委員皆是「官派」的。

中科三期一些環評的通過對台中后里一區產生極大的傷害,目前雖然此案子仍糾纏在官司訴訟中,但一階環評的通過使中科廠商拿到了開發權。即使廠商在開發過程及開發後並沒有遵守當時被規定的條件,但這個開發所造成的污染卻已經存在。因此,環評委員該如何被決定,以及專家學者佔評審委員中的比例,是現行環評制度的第一項缺失。
制度的第二項缺失是只做書面和科學、工程數據的審查,而民間所提供的資料是被排除在外的。誠如上述,環評委員被動式地審查環境評估,他們手上所拿到的資料是開發單位提供,其中不但極有可能作弊的嫌疑及瑕疵,通常也排除針對社會層面影響的評估,例如:人權議題。然而,在此制度下,委員所能掌握的資料十分片面,開發單位提供的資料變成是委員們下判斷的唯一來源。

另外,此制度的形成是建立在極度仰賴專家本身的知識,因此除了專家學者的知識和判斷,其他資訊來源被認為是「不理性」,也不能被採取,如此阻隔了民間提供資料的管道。

然而,在此必須要提出的課題是:這些專家學者既有的知識真的「都」值得信任嗎?這些委員並不一定長期追蹤在地的情況,也不一定是當地居民,對於當地的了解或整個開發行為又可能只是從開發單位提供的環評審查書中得知,因此專家學者既有的知識真的能幫助他們了解當地的情況嗎?他們真的能夠做出正確的判斷嗎?

第三項環評制度的缺失是社會大眾幾乎沒有正式的參與管道及發聲機會。由上述環評制度流程來看,在一階環評時,公聽會和說明會在環評通過時才召開。
然而,一階環評通常是個關鍵,若能夠在一階環評將不友善環境的開發案子擋下,便不會出現第二個中科三期。然而,在一階環評通過前幾乎沒有給予社會大眾正式的參與管道和發聲機會,但不可否認的是公民參與在所有的環境開發案子中是必要的。在此筆者提供三個原因:其一,公民能夠提供更多不同視角和資料;其二,當地居民會比專家學者這些外部人更了解當地情況;其三,若環境開發案被允許,其所造成的不良後果是由社會大眾和當地居民承受。以三個原因來看,環評程序必須在審查前就召開聽證會和說明會,讓當地居民透徹了解案子,廣納社會大眾的聲音。

 

邁向健全的環評制度

評審委員的篩選制度和過程、環評審查制度、環評程序,這三者皆顯示整個環評制度是以技術專家政治論為主軸。即使我們看到台灣的環評法是非常具有法律效力,理應能夠擋下無數開發案子,但如此只依賴技術專家學者的傲慢態度確實讓環評的效果大大地降低,讓許多政治力能夠介入。因此,該如何改善環評制度,是我們必須要深思的。

對此,筆者認為環評委員的篩選應該要給社會大眾保障名額,或是給民間所推薦的專家學者保障名額,讓社會大眾不僅能夠發聲,同時還能掌握環評審查的決策權。再者,環評審查制度不能只是書面審查,應該賦予委員一定的時間和空間實際去執行環境評估,同時也必須廣納民間所提供的資料和知識。最後,在一個案子被提交到目的事業主管機關的當下,聽證會、說明會和公聽會理就應該被召開,而在環評審查的過程中,也必須陸續召開公聽會,使社會大眾能夠追蹤審查過程,達到審查公開。

 

 

參考資料
環境評估法,http://ivy5.epa.gov.tw/epalaw/docfile/030010pdf.pdf (檢索日期:2015/1/26)

湯京平、邱崇原,〈專業與民主:台灣環境影響評估制度的運作與調適〉,http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/58474/1/35128.pdf (檢索日期:2015/1/26)

杜文苓,〈環評決策中公民參與的省思:以中科三期開發爭議為例〉,《公共行政學報》,第三十五期,頁29-60

杜文苓,環評制度中的專家會議─被框架的專家理性,《台灣民主季刊》,第九卷,第三期,頁119-155

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2 Responses

  1. 林雨德 說:

    去年九月發表的相關論文:(生態調查法規和調查人員背景對生態環境影響評估報告品質之影響)
    An Evaluation on Taiwan’s Ecological Impact Assessments during 1988-2006.
    http://tai2.ntu.edu.tw/taiwania/pdf/tai.2014.59.3.240.pdf

    生態影響評估(Ecological Impact Assessment)是環境影響評估制度的一部分,它主
    要涉及對各生物類群和其棲息地的實地調查,是預防不周詳的土地開發計畫戕害生物多樣
    性的主要把關工具。但生態影響評估的品質究竟如何,有什麼因素影響其表現?我們所知
    甚少。本研究審視台灣生態影響評估的執行狀況。我們使用德爾非專家系統所開發的評審
    系統,審評台灣1988‒2006年間的生態影響評估報告品質。同時,我們也檢視以下兩個因子
    對評估報告品質的影響:1)台灣所制定的環境影響評估制度相關法律和準則;2)生態調
    查人員背景。研究結果顯示,大多數的生態影響評估報告表現不佳,但制定法律對報告之
    品質有正面影響。依此,我們建議未來必須積極訂立完整的法規引導並檢核生態影響評估。
    研究結果也顯示,調查人員專業背景對報告品質有顯著影響。然此一結果可能是由生態影
    響評估的經費與時間限制等關聯因子造成,未來對生態影響評估的其他面向做深入研究可
    以釐清之。我們建議調查人員的專業程度仍應該建立認證制度。

  2. 聲音不能只有一種 說:

    外國的環評是參考用,臺灣的環評是定生死用

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