「客觀中立」的經濟數據?─剖析成本效益分析於環境政策中之使用

作者:詹詒絜,歐盟Erusmus Mundus計畫環境科學、政策與管理碩士生、台灣青年氣候聯盟理事

 

前言

成本效益分析(cost-benefit analysis, CBA)為環境經濟學 中的一項分析工具,其常常被使用於評估一個案子是否應該被執行或開發。成本效益分析在公共政策和環境政策內的使用已有一段歷史淵源,最早可追溯至19世紀初,美國政府在水資源相關計畫上的運用。目前,在環境領域中,此工具已被廣泛運用於生態保育、空氣品質…..等計畫的評估上,甚至進一步被擴充使用於健康福利、法規訂定……等諸多各種領域上。

 

何為成本效益分析?

成本效益分析有許多不同的算法,常見的計算方式有淨現值法(net present value, NPV)(計算總成本現值和總效益現值的差值),以及益本比法(benefit-cost ratio)(將效益現值總和除以成本現值總和的比例)。這兩者的主軸皆不離將一個環境案子所投入的成本和其所產生出來的效益列出,而後再進行分析計算。然而,由於淨現值法的計算常大量被使用於環境開發案子或環境政策中,因此本篇將只針對此種計算方式做剖析與檢討。

陳述淨現值法的計算方式前,首先有幾個專有名詞是我們必須先了解的:
(1) 計畫年限(n):預期計畫的使用年限
(2) 總效益(benefit):從第一年到第N年所累積的總效益
(3) 總成本(cost):從第一年到第N年所累積的總成本
(4) 淨值(net value):意旨計畫方案在「沒有經過折現計算下」的整體淨效益為「未經過折現計算下」的總效益,減掉總成本(B-C)所得出來的值。
(5) 淨現值(net present value):意旨計畫方案在「經過折現計算後」的整體淨效益,也就是「有經過折現計算後」的總效益減掉總成本(B-C)所得出來的值。此可以協助政府判斷應不應該採取、執行一個案子。通常如果淨現值呈現負值-即代表效益小於成本-則政府可決定不採取此案子;若呈現正值,則表示效益是大於成本,則應該執行此案;又或是淨現值越大,則代表此案子越值得被採納。
(6) 折現率(discount rate, DR):將未來在計畫預期的使用年限內的預期收益皆折算成現值的比率。

運用成本效益分析時,分析者會先將一個案子的成本和效益轉化成數字,而後納入折現率的計算,將每一年預期的「效益」折現後,累積起來則為總效益。最後減掉成本,則得出淨現值。

 

實際操作

為了使此計算方式更容易被理解,筆者在此提出一個虛擬的例子以為輔助。

假設甲大學每年用電量都大致為76,000,000度,設每度電費為台幣3塊錢。若甲大學今天想整修校園的用電系統來提升能源效率使用,需花費台幣2億元,並預計接下來12內,每年皆能夠省10%的用電量,經過成本效益分析後,學校應不應該採取此案子?

從這個例子來看,我們通常會直觀地將2億元視為總成本,學校因每年減少10%的用電量(7600,000度電)而省下的22800,000塊錢(7600,000*3=22800,000)電費是效益,而這個案子的計畫年限是12年,因此總效益應該為273,600,000塊錢。總效益扣除掉總成本即為73,600,000 (273,600,000-200,000,000=73,600,000)。

由此來看,總效益扣除總成本後的值為正,甲大學應該採取用電系統翻修計畫。然而,73,600,000這個數字是「淨值」,即在沒有將效益折現和折現率的情況下所產生的數字,此並非一般成本效益分析中的算法。真正的成本效益分析中還會納入「折現率」的概念

由於未來充滿不確定性,我們會希望將未來的價值和效益皆折合成現在的價值,並判斷折現後的價值是否值得我們去採行一個計畫。因此,成本效益分析通常會融入「折現率」的計算。折現率的計算是與「利率」(interest)相反,例如:當我們把錢存在銀行,利率的計算方式則為存款(deposit)乘以(1+I)^n,我們則可由此算式得出把錢存在銀行中「未來」的獲利。

然而折現率是要將「未來」的價值折合成現在的價值,因此納入折現率後的計算方式即變成未來每一年的利益皆必須要除以折現率,數學公式則為利益(benefit)除以(1+DR)^n。在上述例子中,假設折現率為10%,在納入折現率的計算後,由於第一年是計畫的開始,所以效益仍是22,800,000元;然而,第二年的效益則變成22,800,000/(1+0.1)元,第三年的效益則變成22,800,000/(1+0.1)^2元,以此類推則呈現下列數字:

 

折現後的總效益則為台幣170,887,386元。如果將折現後的總效益扣除總成本,則可得出-29,112,609(170,887,386-200,000,000=-29,112,609),相當於台幣負三千萬,此值便為「淨現值」。由此看來,在納入折現率後的淨現值呈現負值,代表採取此計畫的總成本是大於總效益,因此學校不應該採取本計畫

然而,在此可以提出的另一個課題是,隨著折現率的不同,成本效益分析最後呈現出來的淨現值會不會不同?假設今天折現率被設定為5%,在上述例子中,第一年的效益仍是22,800,000元,第二年的效益則為22,800,000/(1+0.5)元,第三年的效益則變成22,800,000/(1+0.5)^2,以此類推便呈現下列數字:

折現後的總效益則為台幣212,186,244元。將折現後的總效益扣除總成本,則可得出12186244,相當於台幣一千兩百萬。由此看來,在折現率為5%的情況下,此計畫的總效益是大於總成本,因此學校是應該要採取本計畫的

 

「客觀中立」的經濟數據?

上述例子可知,折現率越高,總效益則越低,淨現值則越低。因此在成本效益分析中,折現率是多少會大大地影響最後產出來的淨(現)值是正值還是負值,進而影響政府應不應該採取一個案子。在此我們不禁要問:折現率為多少是怎麼被決定的呢?再者,是由誰來來決定呢?

首先,折現率是怎麼被決定其實在成本效益分析中並沒有一定的規律。有人認為折現率應該和市場利率(market interest rate) 一樣,但也有人認為應該等同於無風險利率(the risk-free rate of interest) 。無論採納何種理由來決定折現率,最後執行或採取成本效益途徑來分析環境政策的角色是政府,決定折現率為多少也是政府。然而,折現率該怎麼被決定,在沒有一套普遍準則之下,賦予政治力更多操弄的空間。

在沒有一個決定折現率的準則下,政府是有可能在審核一個環境相關的案子上,按照自己願意或不願意採納此案子來決定折現率為多少。換言之,假設政府不願意採取一個真的友善環境的政策,其可以將折現率提高,計算出來的淨現值便會降低或呈現負值。如此一來政府便可藉由這個看似非常「客觀中立」的數據將其不願意採取政策的態度合理化;反之,如果政府願意採取一個對環境不利的案子,其可以將折現率降低,使總效益大於總成本,如此便可合理化一個開發案子。因此,雖然成本效益分析所產出的結果的確是經過詳細的運算過程,但這不代表這個結果是客觀中立,或具有高度權威性。反之,這些經濟數據皆是可以在一些環節的變動上被操作出來的。

成本效益分析於台灣環境政策之運用

綜觀台灣使用成本效益分析於環境政策上,已有三十餘載,然而國內一直以來尚未訂立一套成本效益分析的準則和標準作業程序,使得我們不禁要問:過去在審核環境政策或與環境相關的開發案子上,政治力是否有許多可操作的空間?

舉凡過去具有重大爭議性的著名環境議題,皆牽涉成本效益分析。然而,在缺乏準則和程序之下,各方做出的分析結果一直無法取信於大眾或取得共識。因此,在審核環境政策上,發展一套成本效益分析的準則和程序已為當務之急。

本篇筆者針對折現率為主軸,剖析成本效益分析可以被人為操作的空間,但事實上這套工具中仍有多處可以被操作,例如:哪些項目應該被納為成本,哪些又應該被納入效益,這些皆會影響最後總成本、總效益以及淨現值的數值。不可否認的是成本效益途徑在一定程度上輔助我們分析一個環境政策或環境開發案子。然而,我們還是需要時時刻刻對此分析結果保持質疑態度,因為在這一層層看似嚴密的運算當中,仍有太多人為或政治力可以操作之空間。因此,將來在監督政府審核一項環境開發案子時,我們可以試著要求政府公開成本效益分析的運算,檢視整個過程當中,折現率是否為被適當地決定,其中又是否有政治力的操作。

 

參考資料與延伸閱讀:
Discount rate for cost-benefit analysis http://www.env-econ.net/2005/08/discount_rates_.html (檢索日期:2015年1月16日)
郭昱瑩,2005,〈決策幫手:成本效益分析之概念與實務〉,http://www.nacs.gov.tw/NcsiWebFileDocuments/f37f8de27b6a73c3f39765b11af08b8a.pdf (檢索日期:2015年1月16日)
環境資訊中心,2011,後國光石化 學者齊聚討論成本效益分析準則,http://e-info.org.tw/node/70593 (檢索日期:2015年1月16日)

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