「石」過境未遷專題(三):從環境正義的觀點反思高雄石化產業發展與氣爆事件

作者: 林顯明 (國立政治大學 政治學研究所碩士生)

 

本文為專題的第三篇論文,第一篇「石」過境未遷專題():高雄與石化業之美麗哀愁[1],一文當中針對石化產業在高雄的產值以及相關產業在高雄所創造的就業機會有完整的探討與分析、第二篇「石」過境未遷專題(二):高雄石化產業與市民健康風險之探析,[2]則是針對高雄石化產業與市民健康風險之間的關係,進行梳理。有了上述兩篇文章對於高雄石化產業在歷史發展、經濟效益以及健康風險等面向的討論後,本專題第三篇文章則集中焦點於高雄石化產業發展以及氣爆事件,在環境正義概念與理論上的反思與探討,希冀透過本專題循序漸進的文章安排,能更清楚與全面地論及高雄與石化產業以及大爆炸所可能帶來的影響與反思。

 

首先,本文引用環境政治理論當中「環境正義」(Environmental Justice)的概念進行探討。環境正義概念的起源發生在美國北卡羅萊納州華倫郡的多氯聯苯(PCB)掩埋場設置,並與其後所發生長達數十年環境抗爭事件有著很大的關係;此事件也被視為是國際環境正義事件的濫觴。這個發生在20世紀80年代初期的環境抗爭事件,促使美國聯邦政府開始針對種族、經濟程度與環境汙染三個變數的相關性進行研究,其研究結果令人驚訝。研究結果顯示,環境汙染事件的發生機率與種族和經濟程度存在某種相關性,環境汙染事件大多發生在美國有色人種以及低收入戶聚集的地區;運用環境正義的概念進行研究的其他學者,研究結果亦大至得出類似結論。換言之,從人口分佈的實際情形觀察,環境汙染地區通常也是貧窮人口比例較高的區域、或者是教育程度較低的地區。由此可知,這群在社會經濟地位居於弱勢的群體,其反而長期受到環境政策上不平等與不正義的影響,而更形弱勢。[3]

實際存在於環境議題的不正義表現,可分成三大類,首先為程序不正義 (procedure inequity),程序不正義的概念尚好理解,此即表示政府在決定一個可能影響當地環境的政策或投資案時,不符合程序正義。程序不正義的表現相當多元,例如在舉行環境說明會或公聽會時,僅邀請廠商代表或僅要請與廠商有關係的學者專家進行討論,而限制在地居民參與的條件或發言時間、或者未依規定公佈相關說明會或公聽會的舉行時間與地點,間接的阻礙在地居民參與的可能。第二類為地理性不正義 (geographical inequity),地理性不正義則表現在,環境汙染集中在某些地區,但因環境汙染所獲得的利益卻由其他地區享有,或受污染地區未獲得合理的分配與補償。換言之,受汙染地區在遭受到環境汙染後,不僅無法享有應得的補償與利益,而因該地區犧牲所換取的利益反而由其他居住在未污染地區的企業或居民所享有,形成地理性不正義的情形。最後則是社會性不正義 (social inequity),所謂的社會不正義具體的表現在,當一個會造成環境影響的政策與投資案在決定的過程中,受制於較大族群之影響力,如,收入多、社會地位高者,去影響決策、法令及施政,而偏遠地區及少數族群之民意代表較少,以致於沒有發言力量。[4]

研究者認為,高雄石化產業發展以及此次高雄大氣爆事件,綜合了環境不正義的三種情況。首先從臺灣石化產業分佈情形可知,全臺灣共有四個縣市擁有石化產業聚落,包括桃園縣、苗栗縣、雲林縣以及高雄市;但高雄市之產值則遠高於其他三個縣市。當前臺灣與石化相關之總產值高達3.24兆,但光高雄市一個地方石化產值就高達1.44兆,比例接近45%,可見高雄石化產業產能之龐大,其所帶來之經濟效益驚人;另一方面,全臺灣與石化相關之從業人員高達13萬7500人,而高雄就有6萬8725人從事石化相關工作,比例更接近50%,由上述之數據可見,稱高雄市為臺灣石化產業重鎮一點都不為過。

資料來源: 「高雄禁不起再爆 高雄設石化專區是必然」,聯合報網站

資料來源: 「高雄禁不起再爆 高雄設石化專區是必然」,聯合報網站

從上述數據與高雄石化園區分佈情形可知,北邊有楠梓、大社以及仁武石化園區;東南邊則有前鎮儲油區、小港、大寮、林園石化園區,從石化園區地理位置的分佈情形觀察,高雄市城市周圍可謂被石化園區包圍。而從全國地理範圍觀察,更可以看出高雄石化產業在臺灣石化產業的重要性,在年產值與從業人員數量上,高雄更是領先臺灣其他各縣市。對此,不論從全國亦或是以單一城市地理範圍進行觀察,皆可知臺灣石化產業有高度聚集在高雄的現象,相對之下高雄則必須比其他城市付出更多因為發展石化產業所產生的環境成本。

 

在高雄因聚集發展石化產業而付出較高環境成本後,是否在稅收或補助上獲得較高的待遇或標準呢?

對此可從在高雄製造環境汙染企業所繳納之稅收流向進行觀察,中油公司之生產功能大多集中在高雄,並且其一年所創造之營業額更超過1兆新臺幣,占高雄一年總營業額25%;而中油公司每年上繳中央的營業稅更是高達431億新臺幣。但由於當前臺灣相關財政劃分制度之緣故,中油公司所繳交的龐大營業稅,實際上僅留在高雄約6億元新臺幣[5];對此即為明顯地理性不正義的表現,長久以來中油公司作為臺灣石化產業的龍頭,其在高雄設廠生產,並產生大量環境汙染與工安事件,甚至於2012年監察院針對中油在高雄所進行的非法排放廢水對中油公司提出糾正[6],由此可見中油公司在高雄所進行的生產行為,已為高雄環境產生嚴重影響。

另外,此次因工安管理不當引發高雄大氣爆的李長榮化工公司,其全臺共有6座工廠,其中5座設廠在高雄(包括高雄廠、小港廠、大社廠、林園廠、前鎮廠(碼頭儲運站));由此可見高雄對於李長榮化工石化產業部門之發展,有著重要地位。李長榮化工公司2013年總營業額約497億元新臺幣,但因其總公司設在臺北市,因此該公司之營業稅反而是向臺北市國稅局進行申報。[7]這種將具有汙染性質的工廠設在高雄,但卻由於把企業總部設在臺北,所形成的汙染留在高雄,創稅收益由其他縣市享受的情形,引發許多高雄民眾及高雄市政府之不滿。對此高雄市政府副秘書長簡振澄表示,由於中央統籌分配款是依照人口、土地面積和營業額進行計算,但這些將石化廠設在高雄進行生產,並產生環境汙染的企業與廠商,其大部分總部皆設立在臺北,使得高雄市因業者在臺北繳稅,並經過統籌分配稅款分配後,高雄市在統籌稅款的分配上,比臺北市少逾105億元新臺幣。[8]

臺灣各大石化廠將工廠與因其生產所產生的汙染留在高雄,但卻因為企業總部設在臺北,並經過統籌分配稅款的制度分配後,形成符合環境不正義定義(geographical inequity)之情形:環境汙染集中在某些地區,但因環境汙染所獲得的利益卻由其他地區享有、或受污染地區未獲得合理的分配與補償;形成受汙染地區在遭受到環境汙染後,卻無法享有應得的補償與利益、因該地區犧牲所換取的利益反而由其他位居住在未污染地區的企業或居民所享有,形成地理性不正義的情形。 另一方面,此次高雄大氣爆所引起是否要公佈石化管線分佈圖的爭論,其過程與結果皆具體展現了公民無法參與,而形成程序不正義 (procedure inequity)社會性不正義 (social inequity)的雙重結果。程序不正義以及社會性不正義,可從此次高雄石化氣爆所引起居民要求政府與企業公佈,其住家底下以及整體高雄市地底下石化管線分佈圖;經過了這次規模強大的氣爆事件,才讓高雄市民以及全體台灣人民驚覺,原來我們根本就不知道我們的住家底下以及腳地下,到底有多少可能產生危險的管線。一方面,這凸顯了在這長久的時間以來,政府與企業皆在未告知民眾的情況下,就已經將這些具有高度危險性的管線埋入城市與居民的腳下,形成城市發展以及居民居住安全的不定時炸彈,對此以程序的角度觀察,並符合程序正義的要求

此外,學者翁裕峰(2014)在檢視了此次管線圖資是否公佈的事件,以及比對過去臺灣重大風險議題處理的方式,其研究顯示臺灣政府在處理相關具有風險議題的方式,大多僅包含了產、官、學界人士納入風險討論過程;相對的公民則不是傳統處理風險議題時會被邀請的行動者,公民反而被視為「搗蛋者」,限制公民在風險管理的過程中的發言時間、參與程度等,甚至很多時候公民參與僅被視為形式上參與的功能,對公共政策的決策並無拘束力。[9]

 

綜合上述,本文以環境政治中有關環境正義的觀點對於高雄石化產業發展以及此次高雄石化大氣爆所引起的眾多討論進行檢視;研究結果發現,高雄石化產業在地理上具有高度聚集的特性,也就是因為此種特性使得高雄在環境汙染成本上也必須付出比其他城市更大的代價。另一方面,卻由於工廠在高雄、總部在臺北,反而形成汙染留在高雄、資源其他城市享受的地理性不正義表現。另外,從此次石化大爆炸所引起民眾有關管線圖資公佈的爭議中可見,長期以來政府與企業並未清楚告知民眾其家底下與腳底下是否埋設具有危險性的管線、石化廠商也在未告知市政府的情形下,擅自變更管線的使用與設計功能,這些情形也都展現了程序不正義的情況。最後,整體而言臺灣在處理環境風險議題時,公民的角色並未獲得重視,多數的情況下公民僅被視為一種象徵的意義,對於整體決策未能產生實質的影響力,對此也展現了社會性不正義的情形。很遺憾的,高雄石化產業的發展以及此次大氣爆的事件,即在多重環境不正義的情形下,引爆了臺灣有史以來最大規模的公共安全事件;值得臺灣各界檢討與警惕,並且應全力避免重蹈覆轍。

 

[1]「『石』過境未遷專題(一):石化業與高雄的美麗哀愁」,教育部科學人文跨科際計畫http://shs.ntu.edu.tw/shsblog/?p=29599

[2]「『石』過境未遷專題(二):高雄石化產業與市民健康風險之探析」,教育部科學人文跨科際計畫,http://shs.ntu.edu.tw/shsblog/?p=29876。

[3]李翠萍,「汙染區居民如何扭轉環境不正義—美國北卡羅萊納州華倫郡多氯聯苯掩埋場個案分析」,Journal of US-China Public Administration,,第6卷第6期(2009年),頁1-3。

[4]  「環境不正義之類型」,環境正義給我的10堂課,頁22-23; http://www.epa.gov.tw/public/Data/%2F42279163771.pdf,行政院環境保護署網站下載。

[5]「陳其邁石化業繳稅台北不定時炸彈留高雄」,蘋果即時新聞網http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140801/444458/

[6]「無視監察院糾正罔顧環保署舉發中油高煉廢水仍藉雨排放後勁溪惡性重大!李穆生局長下令停工」,高雄市政府環保局網站http://www.ksepb.gov.tw/News/Show/750

[7]「悲哉高雄石化專區生雞卵無放雞屎有」,自由時報http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/801381

[8]「促石化業納稅高雄估增稅27億」,中央通訊社http://www.cna.com.tw/news/afe/201410150231-1.aspx

[9]  翁裕峰,從高雄大爆炸看緊急應變制度的發展問題,台灣科技爭議島,2014年10月,頁 234-238。

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