[「石」過境未遷 (一) ] 高雄與石化業之美麗哀愁

作者: 林顯明  (國立政治大學政治學研究所碩士生)

責任編輯: 賴翊瑄 (科學人文跨科際計劃辦公室)

 

俗話說「時過境遷」,代表著隨著時間的推進,社會或環境有了很大的改變,因此滄海可能變桑田。但高雄城市的發展並未隨著時間的向前邁進,而有所改變。高雄石化產業的發展,發跡起源甚早,最早可推至日治時期於高雄後勁地區所設立的「日本海軍第六燃料廠」,當時為了配合日本南進政策並且看上高雄良好的地理位置,因此將燃料廠設於後勁地區,開啟了高雄與石化的關係。[1]長時間以來,高雄市民與城市發展的過程當中,期待學習與石化產業和平共處,但隨著城市的發展與人口的增加,過去遠離市區的石化工廠,成為了人口密集社區的近鄰;隨之而來的公共安全問題,即成為了在地區民關心的重要議題。2014年7月31日驚天的一爆,炸出了高雄人的怒氣,以及臺灣石化產業發展現況的問題,以及高雄承載臺灣重工業發展的風險並因其所帶來的城市發展問題。此次,「高雄石化管線大氣爆」可謂高雄歷史上最大的一次「公共安全事件」,造成30人失去寶貴身命、數百人更是受到輕重不等的傷害,爆炸當晚災區頓時間從繁華熱鬧的高雄市區,頓時間變成人間煉獄。

 

日本結束50年殖民治理臺灣以後,國民政府於1946年接收了日本政府於後勁設置的海軍燃料廠,並在日後選擇此一地點建立臺灣第一座輕油裂解廠(一輕),開啟了近代高雄城市發展成為重化工業城市的序幕與開端。經過了數年的修復與工程,臺灣第一座輕油裂解廠於1968年開始營運,一輕廠當時一年可生產約5萬噸之乙烯,在當時國際條件下,已是產能相當大的煉油廠。隨著臺灣經濟發展與國際對於石化產品需求量增加下,臺灣隨即很快的在後勁廠址內,建立第二座輕油裂解廠(二輕),並於1975年完工啟用,二輕在技術與規模上大幅超越一輕,生產之產品不僅包含乙烯,更橫跨丙烯與丁二烯,產品類型走向多樣化。此時隨著政府推動十大建設,將高雄列為重工業與石化產業重鎮之政策方向確立後,啟動興建臺灣第三座輕油裂解廠(三輕)之建設工程,三輕一改過去設立在楠梓後勁地區,而往南高雄林園地區移動,於高屏溪西岸完成建設後,1979年啟用營運。隨後又在林園廠區推動興建第四座輕油裂解廠(四輕),並於1983年完工啟用,年生產乙烯廠量達到35萬公噸、丙烯18萬公噸、丁二烯5萬公噸之高產能。[2]1980年代開始,臺灣反公害運動風起雲湧,因此政府要再覓尋大面積土地興建石化工業區之可能性越來越低,因此政府即在時任行政院長郝柏村夜宿後勁地區與居民承諾五輕建廠25年後(2015年)將進行搬遷,才得以讓當時延宕許久的五輕建廠障礙得以排除,順利的讓後勁五輕廠於1990年動工,並於1994年啟用。[3]

 

由於第六座輕油裂解廠後來設立在雲林麥寮,因此不在本文的討論範圍內,但從臺灣石化產業從一輕廠的設立到五輕廠的建設,皆可以看出臺灣石化產業發展與高雄城市發展與歷史脈絡有著很大的關係與影響。除了政府推動興建的石化廠區以外,伴隨著後勁與林園廠區興建而來的民間石化業者投資,更是分佈在其鄰近的大社、仁武以及林園石化工業區,使得高雄成為名符其實的石化工業城。

 

由下圖可見,除了中油所興建的石化廠區以外,其他在高雄地區的石化區尚包括前鎮地區的石化倉儲運送管線、臨海工業區之石化業者以及大寮大發工業區之中下游石化業者,從地理分佈狀態可見,原高雄市市區可謂被石化工廠所包圍,居住其中的數百萬高雄市民受到石化廠之影響,可見一斑。[4]

 

石 過境遷1-1

「高雄禁不起再爆高雄設石化專區是必然」 (圖片來源: http://money.udn.com/storypage.php?sub_id=5958&art_id=226567)

 

全臺灣共有四個縣市擁有石化產業聚落,包括桃園縣、苗栗縣、雲林縣以及高雄市;但高雄市之產值則遠高於其他三個縣市。當前臺灣與石化相關之總產值高達3.24兆,但光高雄市一個地方石化產值就高達1.44兆,比例接近45%,可見高雄石化產業產能之龐大,其所帶來之經濟效益驚人;另一方面,全臺灣與石化相關之從業人員高達13萬7500人,而高雄就有6萬8725人從事石化相關工作,比例更接近50%,由上述之數據可見,稱高雄市為臺灣石化產業重鎮一點都不為過。

 

筆者從本身研究領域政治學的角度出發,若以「歷史制度論」的觀點,早從日治時期日本人在高雄後勁地區成立海軍燃料所後,就開啟了高雄城市發展的「關鍵時刻」,在此之後高雄成為石化工業城市政策選擇的可能性大幅增加。國民政府遷台後,僅是延續日治時期在高雄發展石化工業的基礎,依循歷史發展的「路徑依賴」,不斷的在此基礎上增加高雄發展成為石化城市的可能。若從歷史與制度變遷的角度分析,高雄發展成石化城市的路徑清晰,而伴隨著石化產業落腳後之工業發展風險也隨之而來。這樣邏輯一貫的脈絡推導看似合理;但從這次高雄大爆炸案後可見,事實上這些公安事件有很大的機會是可以事前避免的,但地方政府的疏於管理以及中央政府的監督怠惰,都形成了制度主義者所認為的制度變遷的情形。對此所謂之制度變之意義為,事實上制度一直都存在,但是制度內的行動者,因為各種因素使得制度的運作出現問題與漏洞,而行動者常用的方式包括:重新詮釋制度、在舊有的制度之上加上新的制度、使得制度產生漂移現象或整個替換掉制度。從這次高雄氣爆事件可知,相關管理辦法與制度皆完備,只是中央與地方政府這兩個重要的行動者,並未發揮制度所賦予的工具與權力,而任其(制度)不斷被掏空,致使不幸事件發生。但筆者要說,這次的爆炸,表面上看來是一個歷史的必然,但筆者認為其人為因素大於歷史因素,歷史只不過是掩蓋長期以來中央政府與地方政府疏於管理、以及企業便宜行事的「怠惰行為」之代罪羔羊。[5]

 

從歷史發展的脈絡出發,這麼高密度的石化廠區分佈在擁有數百萬人口的城市週邊,可想而知必然會出現居民與廠區、環境與經濟發展之衝突。下一單元,筆者將針對石化業對高雄所帶來的經濟效益進行分析外,更將針對其所造成的健康風險進行梳理與分析,進一步理解為什麼在高雄人心中即便有數萬人在石化與相關產業上班,影響的人口亦超過數十萬人,但石化產業卻成為高雄市民心中「生雞蛋沒有,生雞屎一大堆」的鄰避設施;以及在對這些嫌惡設施心裡背後,石化產業對高雄城市居民之身體健康與環境又造成多大的影響以及風險?

 

延伸閱讀

1. 林顯明,〈後勁學子告白:五輕遷廠四贏〉,《聯合報》,2013年01月28日

2. 范振誠主編,「石化產業總覽」,2013石化產業年鑑(2013年5月),頁2-1~2-7。

3.  郭正亮,「氣爆慘案凸顯陳菊的無奈」,Nownews 今日新聞網站, http://www.nownews.com/n/2014/08/04/1353699

4.  謝俊雄,「石化工業對台灣經濟奇蹟的貢獻」,科學發展,第457期(2011年1月),頁71~75

5.   蔡偉銑,「台灣石化工業發展過程的政治經濟分析」,東吳政治學報,第8 期(1997年),頁157~206。

6. Peter A. Hall, “Historical Institutionalism in Rationalist and Sociological Perspective,” in James Mahoney and Kathleen Thelen eds., Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power (Cambridge UP, 2010), 204-223.

 


注:

 
[1] 「石化產業發展歷史脈絡」,台灣工業文化資產網,

http://iht.nstm.gov.tw/form/index-1.asp?m=2&m1=3&m2=76&gp=21&id=6

[2] 「第四座輕油裂解工場」,公共工程委員會水電民生館網站,

http://cpc.pcc.gov.tw/files/15-1006-279,c102-1.php

[3] 「決策回顧/當年…後勁反五輕迫政院承諾遷廠」,自由時報網站,

http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/164336

[4] 「高雄禁不起再爆高雄設石化專區是必然」,聯合報網站,

http://money.udn.com/storypage.php?sub_id=5958&art_id=226567

[5] James Mahoney and Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change,” in James Mahoney and Kathleen Thelen eds., Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power   (Cambridge UP, 2010), 1-37.

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1 Response

  1. 滄海桑田 說:

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    還記得小時候,聽著在地的耆老述說後勁溪的美麗以及在後勁地區居住的美好記憶,過去這裡是後勁人世代安身立命的地方,直到五輕廠在此落腳,一切就此改變。

    筆者了解經濟發展和石化產業對台灣的重要性,因此認為五輕廠和鄰近的石化工業區,應全數遷移至高雄港外海的石化產業園區…
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    我也記得小時候,聽著長輩說著紅毛港、大林蒲及鳳鼻頭的美麗與曾經人聲鼎沸的盛況,過去這裡是我們世代安身立命的地方,直到所謂高雄港區開發與石化重工業的發展,一切就此改變。

    筆者了解經濟發展和石化產業對台灣的重要性,但不認為所謂石化產業園區應該犧牲南高雄人的居住生活品質,在還沒有完整配套前,不宜一口定論石化專區的所在地,如此只是又一次中央政府與地方政府疏於管理、以及企業便宜行事的「怠惰行為」之代罪羔羊。

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