【電子文庫|食品貿易與農村發展專題】歐盟共同農業政策2013年改革:強調公平、環保、效率與透明度

特約作者:陳逸潔(中華經濟研究院分析師/ 臺灣大學農業經濟系博士班)
特約編輯:童靜瑩(九州大學大學院經濟學研究院前學術特定研究員)

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圖說: 歐洲的明媚山水,有賴於歐盟良好的農業共同政策來成就。(陳逸潔攝)

歐盟地區如詩如畫的鄉村農業景致總使旅人流連忘返,其背後的主要推手當屬歐盟的共同農業政策(Common Agricultural Policy, CAP)。CAP既是農業政策,也是鄉村發展政策;其保護對象包括穀物、牛、羊等主要農產品,涵蓋了歐盟90%的農產品產量和70%的農產品種類。今日,歐盟藉由CAP的實施與改革,保護農民和產業的生產價值與所得,並推動鄉村發展。

歐盟CAP自1962年頒佈以來,大約十年進行一次大改革,目前最新的改革,即為2013年CAP改革,於2014年開始實施至2020年。最新改革的內容大致上延續2003年CAP的措施與方向,將目標放在加強糧食生產、永續自然資源、平衡歐盟整體鄉村地區的發展。主要作法則包括採取更加公平並注重環保的直接給付制度、強化農民在食品生産産業鏈中的地位,以及提高共同農業政策的效率和透明度等以應對未來食品安全、氣候變化、農村地區經濟增長和就業等方面的挑戰。

更公平、更環保的農業政策

在農業政策方面,歐盟採取連結環保標準執行直接給付措施,來支持農民從事農業生產,如此方能逐漸取代過去會扭曲貿易的市場價格支持措施。

事實上,在歐盟2003年CAP改革後,直接給付的基準已由過去的牲畜數目或種植面積,改為個別農民2000年至2002年所獲得補貼總額的單一給付制度(Single Payment Scheme)。而領取單一給付的前提,是其土地或農場等必須符合歐盟相關環保、食品安全和動物健康與福祉等標準。

2013年的重要措施目標則進一步提及:(1)30%直接給付必須與三大友善環境措施(生態多樣化、維持永久綠地、節能)掛勾;(2)自2018年起,強制提撥5%預算予被認定有益生態地區(或有益環保地區)的補助。其補助比率,也將持續增至7%;(3)30%鄉村發展預算要用於有機或友善環境計畫;(4)提供雙倍預算以加強與提高友善環境農業措施的標準。歐盟透過增加環境友善措施的預算,來面對生態品質、生物多樣性和氣候變遷等問題的挑戰。

歐盟相信「直接給付制度」可以讓成員國、區域和農民之間的預算分配變得更為公平;並期望藉此,遲至2019年,確保無成員國農業所得低於整體平均的75%;有效鼓勵青年農民,給予青年農民的創業;增加對偏遠地區的特定作物發展。

更有效率、更透明化的鄉村發展政策

在鄉村發展政策方面,歐盟鼓勵成員國執行各種與促進環保、食品安全、動物福利、地區發展,以及增加農業競爭力(如品質改善、降低成本)等計畫。另外,亦鼓勵成員國提出與氣候變遷、再生能源、水資源管理,以及生物多樣性等創新計畫。

歐盟在預算分配的執行上,相當考量成員國的國情與經濟差異,企求以有效率且具彈性的方式達成共同永續農業目標。故祭出幾項重要措施:(1)提供雙倍預算用於支持農業研發、創新、知識分享;(2)鄉村發展計畫將更優先獲得農業基金補助,補助不再以產業部門,而是以區域或國家別來執行;(3)簡化援助小農的補助機制;(4)CAP給付或補貼資訊將完全公開(除對極少量的小農援助外)。

提升農民市場地位:減少市場干預,鼓勵公平競爭,強化農民運銷值能,提升農民在糧食生產鏈的市場地位。其中的重要措施目標包括:(1)鼓勵專業的農產運銷組織,並對特定產業部門(牛奶、牛肉、橄欖油、穀類作物)制訂公平競爭規範;(2)2017年取消糖配額;(3)2016起放寬葡萄種植限制,至2030年全面開放;(4)啟動新糧食危機管理工具,放寬成員國因應糧食危機的自主權利。

歐盟的CAP可說是與時俱進的,尤其是將補貼與環保等標準掛勾,增加生態多樣化、維持永久綠地與節能等環境友善措施預算,以及減少市場干預,鼓勵專業的農民運銷組織等改革方向皆值得我國借鏡。

參考書目:

  1. European Commission, 2013a. “The common agricultural policy (CAP) and agriculture in Europe – Frequently asked questions,” available from: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-631_en.htm.
  2. European Commission, 2013b. “The history of the CAP,” available from: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-history/index_en.htm.
  3. European Commission, 2013c. “The Common Agricultural Policy after 2013,” available from: http://ec.europa.eu/agriculture/cap-post-2013/index_en.htm.
  4. 陳逸潔(2009),「歐盟農業政策改革和可借鏡之處」,WTO&RTA電子報,第151期,2009年2月20日,http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/www/Epaper/wtoepaper/article151.htm

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