「石」過境未遷

高雄與石化業之美麗哀愁

作者: 林顯明 (國立政治大學政治學研究所碩士生)
責任編輯: 賴翊瑄 (科學人文跨科際計劃辦公室)

俗話說「時過境遷」,代表著隨著時間的推進,社會或環境有了很大的改變,因此滄海可能變桑田。但高雄城市的發展並未隨著時間的向前邁進,而有所改變。高雄石化產業的發展,發跡起源甚早,最早可推至日治時期於高雄後勁地區所設立的「日本海軍第六燃料廠」,當時為了配合日本南進政策並且看上高雄良好的地理位置,因此將燃料廠設於後勁地區,開啟了高雄與石化的關係。[1]長時間以來,高雄市民與城市發展的過程當中,期待學習與石化產業和平共處,但隨著城市的發展與人口的增加,過去遠離市區的石化工廠,成為了人口密集社區的近鄰;隨之而來的公共安全問題,即成為了在地區民關心的重要議題。2014年7月31日驚天的一爆,炸出了高雄人的怒氣,以及臺灣石化產業發展現況的問題,以及高雄承載臺灣重工業發展的風險並因其所帶來的城市發展問題。此次,「高雄石化管線大氣爆」可謂高雄歷史上最大的一次「公共安全事件」,造成30人失去寶貴身命、數百人更是受到輕重不等的傷害,爆炸當晚災區頓時間從繁華熱鬧的高雄市區,頓時間變成人間煉獄。

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日本結束50年殖民治理臺灣以後,國民政府於1946年接收了日本政府於後勁設置的海軍燃料廠,並在日後選擇此一地點建立臺灣第一座輕油裂解廠(一輕),開啟了近代高雄城市發展成為重化工業城市的序幕與開端。經過了數年的修復與工程,臺灣第一座輕油裂解廠於1968年開始營運,一輕廠當時一年可生產約5萬噸之乙烯,在當時國際條件下,已是產能相當大的煉油廠。隨著臺灣經濟發展與國際對於石化產品需求量增加下,臺灣隨即很快的在後勁廠址內,建立第二座輕油裂解廠(二輕),並於1975年完工啟用,二輕在技術與規模上大幅超越一輕,生產之產品不僅包含乙烯,更橫跨丙烯與丁二烯,產品類型走向多樣化。此時隨著政府推動十大建設,將高雄列為重工業與石化產業重鎮之政策方向確立後,啟動興建臺灣第三座輕油裂解廠(三輕)之建設工程,三輕一改過去設立在楠梓後勁地區,而往南高雄林園地區移動,於高屏溪西岸完成建設後,1979年啟用營運。隨後又在林園廠區推動興建第四座輕油裂解廠(四輕),並於1983年完工啟用,年生產乙烯廠量達到35萬公噸、丙烯18萬公噸、丁二烯5萬公噸之高產能。[2]1980年代開始,臺灣反公害運動風起雲湧,因此政府要再覓尋大面積土地興建石化工業區之可能性越來越低,因此政府即在時任行政院長郝柏村夜宿後勁地區與居民承諾五輕建廠25年後(2015年)將進行搬遷,才得以讓當時延宕許久的五輕建廠障礙得以排除,順利的讓後勁五輕廠於1990年動工,並於1994年啟用。[3]

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由於第六座輕油裂解廠後來設立在雲林麥寮,因此不在本文的討論範圍內,但從臺灣石化產業從一輕廠的設立到五輕廠的建設,皆可以看出臺灣石化產業發展與高雄城市發展與歷史脈絡有著很大的關係與影響。除了政府推動興建的石化廠區以外,伴隨著後勁與林園廠區興建而來的民間石化業者投資,更是分佈在其鄰近的大社、仁武以及林園石化工業區,使得高雄成為名符其實的石化工業城。

由下圖可見,除了中油所興建的石化廠區以外,其他在高雄地區的石化區尚包括前鎮地區的石化倉儲運送管線、臨海工業區之石化業者以及大寮大發工業區之中下游石化業者,從地理分佈狀態可見,原高雄市市區可謂被石化工廠所包圍,居住其中的數百萬高雄市民受到石化廠之影響,可見一斑。[4]

全臺灣共有四個縣市擁有石化產業聚落,包括桃園縣、苗栗縣、雲林縣以及高雄市;但高雄市之產值則遠高於其他三個縣市。當前臺灣與石化相關之總產值高達3.24兆,但光高雄市一個地方石化產值就高達1.44兆,比例接近45%,可見高雄石化產業產能之龐大,其所帶來之經濟效益驚人;另一方面,全臺灣與石化相關之從業人員高達13萬7500人,而高雄就有6萬8725人從事石化相關工作,比例更接近50%,由上述之數據可見,稱高雄市為臺灣石化產業重鎮一點都不為過。

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筆者從本身研究領域政治學的角度出發,若以「歷史制度論」的觀點,早從日治時期日本人在高雄後勁地區成立海軍燃料所後,就開啟了高雄城市發展的「關鍵時刻」,在此之後高雄成為石化工業城市政策選擇的可能性大幅增加。國民政府遷台後,僅是延續日治時期在高雄發展石化工業的基礎,依循歷史發展的「路徑依賴」,不斷的在此基礎上增加高雄發展成為石化城市的可能。若從歷史與制度變遷的角度分析,高雄發展成石化城市的路徑清晰,而伴隨著石化產業落腳後之工業發展風險也隨之而來。這樣邏輯一貫的脈絡推導看似合理;但從這次高雄大爆炸案後可見,事實上這些公安事件有很大的機會是可以事前避免的,但地方政府的疏於管理以及中央政府的監督怠惰,都形成了制度主義者所認為的制度變遷的情形。對此所謂之制度變之意義為,事實上制度一直都存在,但是制度內的行動者,因為各種因素使得制度的運作出現問題與漏洞,而行動者常用的方式包括:重新詮釋制度、在舊有的制度之上加上新的制度、使得制度產生漂移現象或整個替換掉制度。從這次高雄氣爆事件可知,相關管理辦法與制度皆完備,只是中央與地方政府這兩個重要的行動者,並未發揮制度所賦予的工具與權力,而任其(制度)不斷被掏空,致使不幸事件發生。但筆者要說,這次的爆炸,表面上看來是一個歷史的必然,但筆者認為其人為因素大於歷史因素,歷史只不過是掩蓋長期以來中央政府與地方政府疏於管理、以及企業便宜行事的「怠惰行為」之代罪羔羊。[5]

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從歷史發展的脈絡出發,這麼高密度的石化廠區分佈在擁有數百萬人口的城市週邊,可想而知必然會出現居民與廠區、環境與經濟發展之衝突。下一單元,筆者將針對石化業對高雄所帶來的經濟效益進行分析外,更將針對其所造成的健康風險進行梳理與分析,進一步理解為什麼在高雄人心中即便有數萬人在石化與相關產業上班,影響的人口亦超過數十萬人,但石化產業卻成為高雄市民心中「生雞蛋沒有,生雞屎一大堆」的鄰避設施;以及在對這些嫌惡設施心裡背後,石化產業對高雄城市居民之身體健康與環境又造成多大的影響以及風險?

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高雄石化產業與市民健康風險之探析

作者: 林顯明 (國立政治大學 政治學研究所碩士生)

高雄於2014年7月31日發生石化管線大爆炸後,原本市民對於石化產業的不滿情緒再次被挑起,並且開始有許多對於石化產業到底對高雄是利還是弊的問題進行討論;「生雞蛋沒有;放雞屎一大堆」成為坊間對於石化產業的評價與看法,本專題在第一篇「石」過境未遷專題(一):高雄與石化業之美麗哀愁[1],一文當中針對石化產業在高雄的產值以及相關產業在高雄所創造的就業機會有完整的探討與分析,因此本文將聚焦在高雄石化產業對於高雄市民健康產生甚麼樣的影響進行探討,進一步釐清若從市民健康的角度析之,石化產業對高雄是利大於弊、還是弊大於利? 以及從市民健康與環境的角度,石化產業在高雄的這數十年,對環境又產生了甚麼影響,進行相關的梳理與探討,進一步對照本專題第一篇石化產業的經濟效益,更全面的將其經濟效益與市民健康、環境成本有一個更為完整的圖象顯現。

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要進行產業對於健康與環境影響成本的評估是一項非常具有高度專業的工作,其中想要了解石化產業對於暴露在高度環境風險居民產生甚麼樣的影響,即必須進行「環境健康風險評估」。回顧我國環境健康風險評估的歷史大約始於1996年左右因當時拜耳開發案[2]進行首次的環境健康風險評估,此後在國內較大型的開發案件,例如中科三期開發案亦被要求開發單位必須針對該項開發案所可能對於環境與附近居民的環境與健康風險進行評估。另一方面,中科三期開發案後來在臺灣高等法院認定其健康風險評估未在環境前完成,因此撤銷中科三期的環評案,由此可見健康風險評估[3]在環評過程當中的重要性以及正當性。[4]

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根據行政院衛生署國民健康局所公佈之「100年度第四季特殊健康危害專題季刊」,可更清楚的了解石化產業對於員工以及位於廠區附近民眾的健康風險為何? 首先,探討石化產業與在石化相關產業工作的員工健康之間的關係為何。從1970年代開始「煉油石化職場流行病學」[5]開始興起,開始針對石化產業員工的健康風險與議題進行探討,其中我國國衛院學者於1983年引進從事石化業工作的員工,具有「『員工健康效應』 (Healthy Worker Effect)」[6],其中石化產業員工暴露在高度的健康風險因子當中,包括:「苯、石棉、丁二烯以及氯乙烯」,雖然石化產業員工之工作環境可能存在許多健康風險因子,但在世界衛生組織底下的癌症研究所(International Agency for the Research on Cancer IARC),於1989年的報告顯示,石化產業相關的從業人員,其工作與癌症之間並無統計的顯著相關,換言之工作於石化業是否致癌,這樣的推論目前的研究結果,尚無法有效的進行這樣的推論。 另一方面,在石化廠旁邊的居民健康風險的相關研究,由於不同於員工長時間暴露在具有健康風險的環境中,因此在流行病學的研究方法上較為可行,但附近居民由於生活習慣等因素,造成影響因素過多的情形下,對於流行病學的研究產生困難,因此這方面的研究在國際上相對於以員工為對象的研究結果,就少了許多,並且研究結果也較不一致。[7]

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衛生署國民健康局所公佈的上述報告,其主要的研究對象大多為國外的案例,也許因為國外的石化產業與高汙染產業與居民生活與居住空間還有一定距離的情況下,相關研究得出石化產業與員工和附近居民的健康風險並無顯著相關的結論。相對之下,臺灣對於石化產業對於員工以及附近居民的健康風險所得出的結論與看法,則與國外有著很大的不同! 簡聰文博士,其針對高雄石化工業區以及附近居民的健康關係進行研究,其研究結果發現從事石化業之勞工與其他行業之勞工相比,具有更高的癌症發生率;以及石化區附近居民的癌症發生率及上呼吸道症狀均高於不住在石化區附近之居民。研究結果指出,臺灣石化工業區附近男性居民其罹患肝癌之危險性顯著高於對照組、另一方面臺灣石化工業區附近社區兒童與青少年在骨癌、膀胱癌與腦癌發生的情形,皆高過於對造組約2-3倍,另外臺灣婦女居住在石化廠區附近,在肺癌的發生率上也顯著的高過於非石化廠區附近居民的對照組,由上述可見在臺灣居住在石化區附近的居民,其所承擔的健康風險非常之高。該研究報告指出:若以居民居住在石化廠距離作為研究標的,可發現住在距離石化廠7.5公里以內的居民,所有癌症發生率增加8%、喉癌更是增加24%之多;若距離在3公里以內之居民,其多發性骨隨癌發生率顯著上升;雖然癌症的好發率有明顯的上升,但癌症死亡率沒有顯著增加。[8]

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2014年由美和科技大學洪耀釧教授所主持的「左楠仁大(原北高雄)石化工業區居民之健康風險評估期中報告」更是清楚的顯示了北高雄石化工業區對於工業區附近居民的健康風險,以及相關可能的致癌發生率。該報告針對石化工業區所在的轄區,如楠梓、左營、大社以及仁武地區居住在石化工業區附近居民的身體健康進行相關的研究;研究結果顯示,在這幾個石化工業區附近的行政區,許多化學物質皆超過研究對照組(旗山美濃地區以及花蓮地區),這些化學物質包括:苯、甲苯、乙苯、丁二烯、正己烷、二氯甲烷、二氯乙烷、等指標有害空氣污染物濃度均普遍高於對照區。研究結果並發現,研究組在致癌風險上高過於對造組,其中研究組地區致癌風險高過對照組旗美地區1.88倍、更高過於花蓮地區4.52倍。由此可見,居住在石化工業區附近的鄰近行政區(楠梓、左營、仁武、大社)等地區的居民,相對於對照組的旗美與花蓮地區,其環境的致癌風險,卻時高出許多;另一方面造成致癌風險最大的幾項污染物為甲醛、苯、乙醛、等石化工業區常見污染。[9]

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另外,根據圖一所示,居住在研究組地區(楠梓、左營、仁武與大社)的民眾,其不論在與支氣管相關的疾病以及慢性阻塞性肺炎的發病率皆明顯高過於對造地區(旗美地區、花蓮地區);其中又以急性支氣管炎與急性細支氣管炎其發病的比例最高。

若從市民健康風險以及石化工業區所可能為環境所帶來的負面影響觀之,卻實石化工業區為高雄市民的健康帶來許多難以量測的成本,對環境與空氣品質的破壞,更是讓居住在石化工業區附近的居民,長期飽受空氣品質不佳的毒害! 對此,高雄市長陳菊日前表示:「高雄是歹命仔,台北一年一條捷運,但高雄的地底下卻全是石化管線,據估計高雄地底下427條石化管線,其中還有60幾條與箱涵埋設在一起」。[10] 原本石化產業是一個為高雄帶來大量工作機會與產值的產業,但卻在地方政府稽查不實、中央政府便宜行事以及企業無良的行為,不僅放任石化廠商長期以來汙染高雄的環境、飲水與空氣,更令人詫異的是竟把石化管線與箱涵埋設在一起。以上種種因地方政府、中央政府及企業單位的便宜行事、行政怠惰以及無良行為;從健康與環境的角度切入,對高雄市民而言,石化產業對於高雄市民所承受的健康風險,可謂不可承受之重。

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由高雄氣爆事件可知,臺灣各地區之石化工業區已變成讓居民嫌惡之鄰避設施;因此將石化業進行集中管理,成立石化專區,成為一項可創造多贏的策略。但從臺灣六輕石化專區的經驗可知,居民事實上贊成專區之設立,因為其可為地方帶來就業機會與產值;但這個前提是要建立在符合程序正義,過程當中必須要充分與居民溝通以取得相關共識、另一方面則是必須堅守居住正義。以台塑六輕之案例可見,麥寮地區或許厝地區的居民,在六輕建廠之初,廠商與政府就應該負起遷村與就業輔導之工作與責任;不應該將企業的獲利,建立在鄰近居民健康風險的情形下。

筆者認為,臺灣無法全面拋棄石化產業,高雄亦是如此。因此將目前散居在高雄城市周圍的石化工業區,有計畫的遷移至石化專業區內,將會是可創造多項優勢與多贏的作法。首先,在高雄第二洲際貨櫃中心外,已填海造陸的方式,建立高雄石化專區將可誘發其運輸之優勢與競爭力,可有效降低業者原料與產品運輸之成本。另外,亦可發揮產業專區之群聚效應以及聚集經濟之優勢;並且透過專區設施之統一規劃與興建,增加管理的有效性,並且降低環境風險。但高雄石化專區設立之前提,必須符合筆者前述之程序與居住正義,因此若政府未來要在高雄外海推動石化專區,過程中必須與居民進行充分溝通,並且透過企業與政府之合作,在建廠時有效的將週邊地區(包括:大林埔、鳳鼻頭)以及鄰近暴露在高環境風險之地區,必須進行遷移,並且給予遷移民眾妥善之就業輔導與安排。唯有在符合程序正義並且確保居住正義的情形下,逐步推動高雄石化產業遷移至未來的高雄石化專區;才能創造人民、城市、國家、企業與環境多贏之石化產業發展與競爭策略。

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從環境正義的觀點反思高雄石化產業發展與氣爆事件

作者: 林顯明 (國立政治大學 政治學研究所碩士生)

本文為專題的第三篇論文,第一篇「石」過境未遷專題(一):高雄與石化業之美麗哀愁[1],一文當中針對石化產業在高雄的產值以及相關產業在高雄所創造的就業機會有完整的探討與分析、第二篇「石」過境未遷專題(二):高雄石化產業與市民健康風險之探析,[2]則是針對高雄石化產業與市民健康風險之間的關係,進行梳理。有了上述兩篇文章對於高雄石化產業在歷史發展、經濟效益以及健康風險等面向的討論後,本專題第三篇文章則集中焦點於高雄石化產業發展以及氣爆事件,在環境正義概念與理論上的反思與探討,希冀透過本專題循序漸進的文章安排,能更清楚與全面地論及高雄與石化產業以及大爆炸所可能帶來的影響與反思。

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首先,本文引用環境政治理論當中「環境正義」(Environmental Justice)的概念進行探討。環境正義概念的起源發生在美國北卡羅萊納州華倫郡的多氯聯苯(PCB)掩埋場設置,並與其後所發生長達數十年環境抗爭事件有著很大的關係;此事件也被視為是國際環境正義事件的濫觴。這個發生在20世紀80年代初期的環境抗爭事件,促使美國聯邦政府開始針對種族、經濟程度與環境汙染三個變數的相關性進行研究,其研究結果令人驚訝。研究結果顯示,環境汙染事件的發生機率與種族和經濟程度存在某種相關性,環境汙染事件大多發生在美國有色人種以及低收入戶聚集的地區;運用環境正義的概念進行研究的其他學者,研究結果亦大至得出類似結論。換言之,從人口分佈的實際情形觀察,環境汙染地區通常也是貧窮人口比例較高的區域、或者是教育程度較低的地區。由此可知,這群在社會經濟地位居於弱勢的群體,其反而長期受到環境政策上不平等與不正義的影響,而更形弱勢。[3]

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實際存在於環境議題的不正義表現,可分成三大類,首先為程序不正義 (procedure inequity),程序不正義的概念尚好理解,此即表示政府在決定一個可能影響當地環境的政策或投資案時,不符合程序正義。程序不正義的表現相當多元,例如在舉行環境說明會或公聽會時,僅邀請廠商代表或僅要請與廠商有關係的學者專家進行討論,而限制在地居民參與的條件或發言時間、或者未依規定公佈相關說明會或公聽會的舉行時間與地點,間接的阻礙在地居民參與的可能。第二類為地理性不正義 (geographical inequity),地理性不正義則表現在,環境汙染集中在某些地區,但因環境汙染所獲得的利益卻由其他地區享有,或受污染地區未獲得合理的分配與補償。換言之,受汙染地區在遭受到環境汙染後,不僅無法享有應得的補償與利益,而因該地區犧牲所換取的利益反而由其他居住在未污染地區的企業或居民所享有,形成地理性不正義的情形。最後則是社會性不正義 (social inequity),所謂的社會不正義具體的表現在,當一個會造成環境影響的政策與投資案在決定的過程中,受制於較大族群之影響力,如,收入多、社會地位高者,去影響決策、法令及施政,而偏遠地區及少數族群之民意代表較少,以致於沒有發言力量。[4]

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研究者認為,高雄石化產業發展以及此次高雄大氣爆事件,綜合了環境不正義的三種情況。首先從臺灣石化產業分佈情形可知,全臺灣共有四個縣市擁有石化產業聚落,包括桃園縣、苗栗縣、雲林縣以及高雄市;但高雄市之產值則遠高於其他三個縣市。當前臺灣與石化相關之總產值高達3.24兆,但光高雄市一個地方石化產值就高達1.44兆,比例接近45%,可見高雄石化產業產能之龐大,其所帶來之經濟效益驚人;另一方面,全臺灣與石化相關之從業人員高達13萬7500人,而高雄就有6萬8725人從事石化相關工作,比例更接近50%,由上述之數據可見,稱高雄市為臺灣石化產業重鎮一點都不為過。

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從上述數據與高雄石化園區分佈情形可知,北邊有楠梓、大社以及仁武石化園區;東南邊則有前鎮儲油區、小港、大寮、林園石化園區,從石化園區地理位置的分佈情形觀察,高雄市城市周圍可謂被石化園區包圍。而從全國地理範圍觀察,更可以看出高雄石化產業在臺灣石化產業的重要性,在年產值與從業人員數量上,高雄更是領先臺灣其他各縣市。對此,不論從全國亦或是以單一城市地理範圍進行觀察,皆可知臺灣石化產業有高度聚集在高雄的現象,相對之下高雄則必須比其他城市付出更多因為發展石化產業所產生的環境成本。

在高雄因聚集發展石化產業而付出較高環境成本後,是否在稅收或補助上獲得較高的待遇或標準呢?

對此可從在高雄製造環境汙染企業所繳納之稅收流向進行觀察,中油公司之生產功能大多集中在高雄,並且其一年所創造之營業額更超過1兆新臺幣,占高雄一年總營業額25%;而中油公司每年上繳中央的營業稅更是高達431億新臺幣。但由於當前臺灣相關財政劃分制度之緣故,中油公司所繳交的龐大營業稅,實際上僅留在高雄約6億元新臺幣[5];對此即為明顯地理性不正義的表現,長久以來中油公司作為臺灣石化產業的龍頭,其在高雄設廠生產,並產生大量環境汙染與工安事件,甚至於2012年監察院針對中油在高雄所進行的非法排放廢水對中油公司提出糾正[6],由此可見中油公司在高雄所進行的生產行為,已為高雄環境產生嚴重影響。

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另外,此次因工安管理不當引發高雄大氣爆的李長榮化工公司,其全臺共有6座工廠,其中5座設廠在高雄(包括高雄廠、小港廠、大社廠、林園廠、前鎮廠(碼頭儲運站));由此可見高雄對於李長榮化工石化產業部門之發展,有著重要地位。李長榮化工公司2013年總營業額約497億元新臺幣,但因其總公司設在臺北市,因此該公司之營業稅反而是向臺北市國稅局進行申報。[7]這種將具有汙染性質的工廠設在高雄,但卻由於把企業總部設在臺北,所形成的汙染留在高雄,創稅收益由其他縣市享受的情形,引發許多高雄民眾及高雄市政府之不滿。對此高雄市政府副秘書長簡振澄表示,由於中央統籌分配款是依照人口、土地面積和營業額進行計算,但這些將石化廠設在高雄進行生產,並產生環境汙染的企業與廠商,其大部分總部皆設立在臺北,使得高雄市因業者在臺北繳稅,並經過統籌分配稅款分配後,高雄市在統籌稅款的分配上,比臺北市少逾105億元新臺幣。[8]

臺灣各大石化廠將工廠與因其生產所產生的汙染留在高雄,但卻因為企業總部設在臺北,並經過統籌分配稅款的制度分配後,形成符合環境不正義定義(geographical inequity)之情形:環境汙染集中在某些地區,但因環境汙染所獲得的利益卻由其他地區享有、或受污染地區未獲得合理的分配與補償;形成受汙染地區在遭受到環境汙染後,卻無法享有應得的補償與利益、因該地區犧牲所換取的利益反而由其他位居住在未污染地區的企業或居民所享有,形成地理性不正義的情形。

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另一方面,此次高雄大氣爆所引起是否要公佈石化管線分佈圖的爭論,其過程與結果皆具體展現了公民無法參與,而形成程序不正義 (procedure inequity)與社會性不正義 (social inequity)的雙重結果。程序不正義以及社會性不正義,可從此次高雄石化氣爆所引起居民要求政府與企業公佈,其住家底下以及整體高雄市地底下石化管線分佈圖;經過了這次規模強大的氣爆事件,才讓高雄市民以及全體台灣人民驚覺,原來我們根本就不知道我們的住家底下以及腳地下,到底有多少可能產生危險的管線。一方面,這凸顯了在這長久的時間以來,政府與企業皆在未告知民眾的情況下,就已經將這些具有高度危險性的管線埋入城市與居民的腳下,形成城市發展以及居民居住安全的不定時炸彈,對此以程序的角度觀察,並不符合程序正義的要求。

此外,學者翁裕峰(2014)在檢視了此次管線圖資是否公佈的事件,以及比對過去臺灣重大風險議題處理的方式,其研究顯示臺灣政府在處理相關具有風險議題的方式,大多僅包含了產、官、學界人士納入風險討論過程;相對的公民則不是傳統處理風險議題時會被邀請的行動者,公民反而被視為「搗蛋者」,限制公民在風險管理的過程中的發言時間、參與程度等,甚至很多時候公民參與僅被視為形式上參與的功能,對公共政策的決策並無拘束力。[9]

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綜合上述,本文以環境政治中有關環境正義的觀點對於高雄石化產業發展以及此次高雄石化大氣爆所引起的眾多討論進行檢視;研究結果發現,高雄石化產業在地理上具有高度聚集的特性,也就是因為此種特性使得高雄在環境汙染成本上也必須付出比其他城市更大的代價。另一方面,卻由於工廠在高雄、總部在臺北,反而形成汙染留在高雄、資源其他城市享受的地理性不正義表現。另外,從此次石化大爆炸所引起民眾有關管線圖資公佈的爭議中可見,長期以來政府與企業並未清楚告知民眾其家底下與腳底下是否埋設具有危險性的管線、石化廠商也在未告知市政府的情形下,擅自變更管線的使用與設計功能,這些情形也都展現了程序不正義的情況。最後,整體而言臺灣在處理環境風險議題時,公民的角色並未獲得重視,多數的情況下公民僅被視為一種象徵的意義,對於整體決策未能產生實質的影響力,對此也展現了社會性不正義的情形。很遺憾的,高雄石化產業的發展以及此次大氣爆的事件,即在多重環境不正義的情形下,引爆了臺灣有史以來最大規模的公共安全事件;值得臺灣各界檢討與警惕,並且應全力避免重蹈覆轍。

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從高雄氣爆事件
反思高雄邁向宜居與智慧城市的機會與挑戰

作者: 林顯明 (國立政治大學 政治學研究所碩士生)

《城市的勝利》一書作者格雷瑟指出:「失敗的城市很類似,但成功的例子卻很獨特」;高雄這幾年來城市的轉變也許不是第一,但在臺灣可稱得上唯一。高雄這幾年最大的改變,即是力圖從一座重工業污染嚴重的城市,蛻變成為「宜居」的港灣城市。

在環境宜居性方面高雄過去環境品質並不良好。經過這幾年的努力,高雄公園與濕地總面積已達1,125公頃,市民平均每人享有綠地面積6.1平方公尺,為全台之冠。全市總計共有18處濕地,大型濕地如舊鐵橋濕地公園、茄萣濕地、永安濕地、那瑪夏楠梓仙溪濕地等,可謂都市之肺。在天下雜誌的評選當中,高雄市從2009-2010年連續兩年「環境力」評比均為全國第一。另一方面文化創意產業的推動,也是促進高雄城市轉變的關鍵因素。駁二藝術特區的發展,最為人津津樂道,駁二藝術特區最早是由兩座舊倉庫起家,如今已經擴大為十座倉庫,近年來每年吸引遊客超過一百五十萬人。如今許多藝文活動與展演都會到駁二藝術特區,形成「北華山、南駁二」的臺灣藝文雙引擎發展。

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隨著「亞洲新灣區」建設的陸續開發,未來高雄輕軌捷運完工後將打破城市發展的樊籬,串聯起美麗的高雄港灣,延線四大公共建設:海洋及流行音樂中心、高雄港國際旅運大樓、高雄國際貿易會展中心、高雄市圖書館新總館,更將肩負起港灣再造與城市軸線翻轉的重責大任;但高雄在城市轉型的關鍵時刻,也必須要面對許多轉型的挑戰。

高雄轉型過程所面臨的挑戰,可從長期以來高雄石化產業的發展以及此次大爆炸事件進行檢視。對此,本文希冀能透過梳理高雄石化產業的發展問題以及大氣爆事件的綜合討論,進一步了解石化產業以及氣爆事件,所標示出高雄在轉型過程以及邁向宜居城市目標時,將會面臨到的困難與挑戰。

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高雄發生石化大氣爆事件後,民眾對於公共安全意識大幅提升,不僅要求政府必須要在一定時間內,完成災區與高雄市整體地下管線大調查;其他各縣市政府也受到民眾相當大的壓力,要求政府必須給民眾一個安全的居住環境,因此希望中央政府與地方政府齊心協力,共同針對地底下的管線進行清查,讓民眾知的權利得以獲得保障。

對此,天下雜誌公佈「2014年縣市安全指數」評比報告,評比以七大面向、三十項具體指標,其中包括:消防安全、警政治安、交通安全、建築公安、災害防救、災害救助現況以及醫療資源等七大面向進行調查。高雄市總得分為60.4分,表現較好的面向為建築公安,因為高雄市在消防與營建檢察合格率為全國第一;表現最差的則是交通安全,此原因則是因為高雄市因酒駕造成死亡之比率較高之原故。

另外,高雄市亦名列石化原料與毒性化學物質風險區域(2014縣市大調查,天下雜誌);換言之,在這份縣市安全指數的調查報告中,即已顯示出高雄在建立並且邁向宜居城市的發展目標時,是否能夠有效的處理石化原料以及毒性化學物質在高雄市生產、運輸所可能帶給城市居民生活的風險,成為了高雄是否能成功邁向宜居城市的關鍵因素之一。

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此次大爆炸事件凸顯了高雄城市災難風險管理面臨的挑戰

此次高雄氣爆事件,引發許多有關城市災害風險管理的探討,詹長權(2014)認為全世界進步國家的各大城市中,少有像高雄市一般地底下埋藏著數量如此龐大且具有高度風險的石化輸送管線;以此次引發氣爆的丙烯為例,由於丙烯氣體比空氣重的特性,因此當丙烯氣體外洩後將會下沉至接近路面的高度,並且容易延著道路蔓延,在有可能遇到可燃性火源或接近燃點的溫度時,即有可能引發大規模的氣爆事件。對此詹長權認為,眾多埋在高雄地底下的石化管線,著實讓高雄市民居住在「社區即工廠」的環境中。

換言之,過去僅存在於工廠的公共安全風險,因此而曝露在一般市民生活的空間中,讓公共安全風險落在一般居民的身上。對此,該文認為高雄市必須都市化與工業化兩條不同發展路徑上,選擇其中一條路線加以實現,若僅是用加強公共安全設施的檢查頻率與強度,將只是治標不治本的做法,無法有效的從根本上解決市民暴露在工業安全風險的問題,更無法擺脫社區即工廠的處境。

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翁裕豐(2014)則從多個面向討論,高雄氣爆事件所引發的各種風險與政府管理問題。作者認為高雄氣爆事件,凸顯三大問題;首先是管線管理制度的缺失, 這樣的管理制度缺失在整體高雄氣爆事件是顯而易見的。在氣爆還沒發生之前市民幾乎不知道其居住的家園和城市底下到底埋藏了多少具有高度風險的石化運輸管線。

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氣爆發生之後,讓市民看到更多令人咋舌的管理缺失,多年來管線管理單位無法有效掌握石化與周邊業者對於管線的埋設與使用情形、另一方面石化業者也未善盡責任定期檢修保養各公司的輸送管線,造成管理的廢弛。也就是在管線管理單位無法有效掌握業者使用情形以及業者並無善盡企業責任,致使得在氣爆發生之後,管線管理單位與企業無法快速的掌握是哪一段管線出了問題、以及管線是哪一家企業所有,錯失了避免災難發生的機會。

其次則是業者自主管理崩潰,由於政府過去信任企業會善盡責任,以達成自主管理的目標。但實際上並非如此,因而才傳出中油這23年來石化輸送管線僅檢查了2次的消息,這一部分凸顯的不僅是企業對於公共安全未盡到其自我管理與把關的責任外,另一方面也顯示了該文所指稱的第三個問題: 國家管線管理責任的棄守。事實上企業可以如此的怠惰且未善盡企業責任很大的原因在於國家管線管理單位並未盡到監督的責任,形成國家管制功能的失靈並形成棄守的狀態;因此就在環環相扣,多重管理體系皆出現問題的情形下,令人遺憾的高雄氣爆事件因此而發生。

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對此,本文從大數據應用於城市管理所發展的智慧城市概念出發,希冀能將智慧城市的概念運用於管理高雄石化產業與相關管線的維護工作上,並據此作為高雄邁向宜居城市的途徑與政策發想。

大數據已普遍使用在商業、管理以及城市發展等眾多領域

以大數據運用於城市治理為例,透過大量城市歷史資料以及城市居民每天所創造的新資料,城市管理當局即可建構「城市大數據資料庫」,透過巨量數據的分析,進一步改善城市居民生活品質,並且可更有效的針對城市資源進行配置。例如美國加州洛杉磯,運用過去1800萬件的犯罪相關紀錄建立城市大數據犯罪資料庫,並以演算模型,成功預測出城市即將發生犯罪的熱點,預先佈置警力、執行預知執法(Predictive Policing);警力在案發之前就抵達現場,成功的大幅降低洛杉磯城市犯罪率並改善城市治安、提升城市居住品質。將大數據相關技術運用在城市治理的案例不僅在美國洛杉磯;在亞洲的東京,日本企業發展出「車載系統」適時的提醒道路使用者,目前各地道路使用狀況,以及當前的情形下,走哪一條路會是最具效率,且最節省時間。上述不論是城市管理單位,亦或是政府部門與企業合作所推廣的大數據應用程式,都是建構在資訊時代下巨量資料的發展。

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將焦點轉回臺灣,當前國內各縣市亦積極推動大數據技術應用於城市管理的智慧城市建設計畫,例如臺北市即在2003年提出建構臺北為數位城市、行動臺北為目標。臺北市於2006年獲國際智慧城市組織(Intelligent Community Forum, ICF)頒贈年度智慧城市獎;並在在 2012 年榮獲 WITSA(世界資通訊服務聯盟)的傑出公部門首獎(Public Sector Excellence)。由此可見臺北市在智慧城市的推動與發展上已獲得初步成果,而臺北市業已完成全市無線網路覆蓋率達9成、並期待在2014年底完成全市光纖網路家戶覆蓋率達60%的目標。 臺中市則以寬頻連結,數位內涵、知識工作力、創新及行銷推廣作為臺中市發展成為智慧城市的指標,臺中市推動智慧城市的成果,包括於2012 年1月榮獲全球頂尖七大智慧城市 (TOP 7)、並在2013 年再次獲頒國際智慧城市組織(ICF)公佈的全球 7 大智慧城市。足見臺中市在推動智慧城市的方展上,有著顯著的進步 。

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南臺灣的高雄市則以無線城市為計畫主軸,並以智慧運輸為主要應用方向,透過智慧型運輸的推動,藉以建立大高雄人本交通的發展目標,不僅持續改善高雄捷運與公車營運狀況與居民搭乘率外,更進一步購買太陽能公車行駛於市區與城際間的交通運輸、並且購置太陽能船航行於愛河與高雄港間,並且致力推廣綠色屋頂與空中花園計畫,並且推動多項公共建設符合綠建築指標。不僅降低都市熱島效應,更能改善空氣品質,多面向的推動智慧城市相關指標內含與建設,使得高雄市於2013年勇奪國際宜居城市10項大獎,名列世界第一。面對發生於2014年7月31日的高雄石化氣爆,突顯長年以來眾多石化管線管理不易的問題,對此高雄市積極推動政府針對管線的雲端運算系統,期待更有效的管理眾多深埋在地下的管線,以提升居民與城市生活品質。

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上述從高雄氣爆事件反思高雄邁向宜居城市的機會與挑戰可看出,雖然高雄已具備相關宜居城市的基本條件,但埋藏在地底下為數眾多的石化管線成為了居民居住與城市治理風險的來源。因此本文認為,應當運用大數據的最新科技,透過雲端等方式,統整大高雄地底下數以千計的各類管線,讓過去因人為疏失或人力不足以致管理不當的情形,透過大數據以及雲端技術的運用,讓風險以及可能發生災害的機率降至最低。另外,運用大數據與雲端科技來襄助城市治理,一方面可以解決當前管線管理紊亂之問題,降低石化產業在高雄所產生的風險、另一方面亦可透過大數據與智慧城市的發展,推動高雄往宜居城市的發展目標更靠近一步,最後整體提升城市安全、生活品質以及居民幸福感,達到多贏的局面。

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