食品貿易與農村發展專題

生產履歷與國家食品品牌

特約編輯、撰文|童靜瑩(九州大學大學院經濟學研討院前學術特定研究員)

國際貿易理論可追溯至19世紀英格蘭學者David Ricardo在『經濟學原理 Principles of Economics』一書所提及的跨國比較生產優勢概念。目的在於以自由貿易善用各國獨有的生產優勢,提高生產效率性。原先的概念框架適用於兩國之間的貿易協商,不過發展至20世紀後期,因為國際政局變化、資訊科技發達、金融國際化,以及全球供應成形等因素,逐步發展出更深化的區域經濟整合(regional economic integration)型態。

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區域經濟整合發展特徵與類型

一般根據經濟整合的深淺,可分為五個類型。首先是國與國間針對某些貿易項目協定關稅優惠的「優惠貿易協定」;其次是「自由貿易區」,意指複數國家結合成會員國,彼此相互協定去除貿易障礙,但國家本身對非會員國仍保有獨立的貿易自主政策的貿易協定模式。

自由貿易區的協定主要獨惠協定的會員國,因此非會員國的廠商,會意圖將產品銷售到關稅最低的會員國家A,再透過A銷售至自由貿易協定會員國;此現象稱為貿易轉向(trade deflection)。由於貿易轉向會影響會員國的福利水準,為了防止這類問題,會員國間會併設協商「原產地」規定的相關限制確保產品品質;抑或者,協定「關稅同盟」,擴大優惠關稅的適用對象於符合實質轉型標準(substantial transformation criterion)的原產國。

以上的整合程度主要侷限在「關稅」之上,「共同市場」則進一步深入會員國的人員和資金等自由流動,如此一來,從商品、服務到生產要素將整合為單一市場。最後,是整合程度最深的「經濟共同體」,如歐盟一般,包含財經政策及貨幣的整合。我國今日所面對的服務業貿易問題,實屬共同市場整合與否的問題。

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貿易中的食品安全機制:生產履歷

自自由貿易區的整合程度開始,國際間開始注意貿易物品的品質,以及原產國的追溯能力。在談判桌上,品質的要求不單言及公司品牌,更是擴大到國家品牌的國際形象。以美國牛肉為例,一旦美國部份區域發生狂牛病感染問題,所牽涉的不是某農場或是某州所提供的牛肉,而是汎及全面的美國牛的輸入禁止。

為了防止商人以國際移轉方式輸入不合格產品危害人體健康,國際多會採取對應政策與法規來管理,代表性的制度便是「生產履歷」。生產履歷的基礎,主要是解決消費者主觀性對食品的不安,透過可追蹤的履歷制度,提供可靠且充足的客觀資訊,藉此分類產品,維護公平與安全的消費體制。另一方面,在國際間,生產履歷也是能夠提供產品原產國的充足資料,以利判定和信任。

目前美國,歐盟及日本都設有相關措施。以日本為例,其在2003年通過「牛隻識別情報管理與傳達相關特別措置法」,自2004年起日本酪農家都有標示牛隻識別號碼的義務。這些資料會進一步和家畜改良中心連結,只要輸入識別號,牛隻的性別、品種,以及從出生到長成的飼育過程,甚至是宰殺後的流通資訊都能清楚取得,藉此確立日本國產牛肉的品質。也因此,日本能在2005年美國爆發狂牛病後,針對美國牛肉的輸入禁止提出有效規制基礎。

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高水準的國產商品是貿易的強大底牌

從日本處理牛肉的過程,可以看出,國家基於消費者保護及對食品安全的高度所建立的相關管理體制,是國家品牌的基礎,也是國際貿易談判的利器。在法規不完備之時,廠商的自我規範,則是建立公司品牌,以及面對國內和國際競爭的最佳實力展現。

隨著國際對食品安全的重視,以及經濟整合的深度發展,食品的管理日益精進。除了消極的防止安全問題發生之外,積極地建立綠色有機,低碳環保的食品市場也是國際潮流之一,值得持續關注。

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另類農業食物產地之旅:道德生產、農村再生之實踐

特約作者|鄧德盈 (國立高雄餐旅大學台灣飲食文化產業研究所碩士生)、蘇恒安 (國立高雄餐旅大學台灣飲食文化產業研究所副教授)
特約編輯|童靜瑩 (九州大學大學院經濟學研究院前學術特定研究員)

自1960年代始,由於人口膨脹與國際貿易往來頻密,導致現今糧食體系以工業化慣行農法為主流。慣行農法雖利於大量化生產,卻也對人體健康、環境生態,甚至糧食供需平衡產生諸多後遺症。因此,食品安全(food safety)為歐盟共同農業政策2003年改革後,特別注重的原則之一。

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尤其,1980年代口蹄疫與狂牛症的爆發以及近年來層出不窮的食安問題,加深了民眾對常態食物供應系統產生的懷疑與不信任感。消費者自我保護意識的抬頭,使食物的生產過程、來源與品質受到的關注漸增。為了加強農產品與產地的連結,近年來歐盟已將環境生態保育、農村人文景觀維持等作為其農政改革之方向,力求將鄉村地區的定位,從傳統的生產基地提升為兼具經濟、休憩、文化與生活多功能的全方位平衡空間,使農業與農村發展齊頭並進。

同樣地,台灣消費者也因層出不窮的食安事件, 對食物安全宣示及認證失去信心,於是開始關注農產品的來源、產地,乃至生產過程。台灣的消費覺醒,正印證了歐盟本世紀初基於強調農業多功能性、農村再生、環境保護等內涵,所施行的共同農業政策 (Common Agricultural Policy, CAP),與由此衍生出另類農業食物(alternative agro-food)推廣與消費的重要性。

所謂的「另類飲食消費」,包括常見的農夫市集 (farmers’ market)、社區支持農業 (community supported agriculture, CSA)、食盒計畫 (foodbox schemes),以及有別於日常生活採買、以休閒旅遊模式進行消費行為的「另類農業食物的產地之旅」。

臺灣的另類農業觀光活動,主要由一群年齡約介於34至50歲間,來自各行各業的成員所組成的社會企業團隊所籌畫。以下分享筆者以研究與消費角色所參與的兩大友善環境生產之農業食物活動:

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一、 安全農食生產體驗:

於宜蘭縣三星鄉行健村張美有機稻田進行的「幸福喜秧秧」與「喜秧秧收割」,藉由孩童免費同行優惠,推廣插秧及人工收割等農事體驗。手捧秧苗、赤腳涉入水田插秧、持鐮刀刈稻這樣的特殊經驗,不僅對筆者來說是全新嘗試,對當天共同參與的父母、兒童等,亦是如此。收割完畢,工作團隊會將碾好的有機白米寄送給參與者。

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二、 「稻田裡的餐桌」產地用餐體驗:

此系列活動尋找台灣各地從事友善環境耕作或養殖的在地小農,商借稻田、果園、魚塭等地架設餐桌,聘請大廚以在地食材製備精緻餐食,讓消費者在自然環境下露天用餐。創辦人之一簡家旗先生表示,他們的理想除了振興農村再生、發掘優質在地食材以外,還希望透過飲食這項最基本的生活與生理需求「重新連結人與土地之間的關係」。

從參與實察中深刻體認,另類農業作為農業多功能性的延伸,無形中已將農業功能從單純提供糧食為目的的生產導向,轉為對環境生態與糧食安全的關注。有別於傳統旅遊的觀光活動,親臨產地實際接觸、體驗生產活動的另類農食產地觀光,不但強化消費者對生產者的信任度,也在兩者之間建立起真實的互動與連結,更進一步喚起都市消費者對農村與土地的懷舊情緒與地方感。

同時,生產者所秉持在地生產、安全種植的理念也得以直接傳達,並從參與者的消費行為獲得實質回饋,可說是具備經濟生產效益、凝聚群體認同與環境意識的多面向產業。若能充分發揮另類農食產地觀光形塑地方風貌與生態保育的環境效益,相信將有助於台灣鄉村生產、生活、生態多面向的永續發展。

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歐盟共同農業政策2013年改革:強調公平、環保、效率與透明度

特約作者:陳逸潔(中華經濟研究院分析師/ 臺灣大學農業經濟系博士班)
特約編輯:童靜瑩(九州大學大學院經濟學研究院前學術特定研究員)

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歐盟地區如詩如畫的鄉村農業景致總使旅人流連忘返,其背後的主要推手當屬歐盟的共同農業政策(Common Agricultural Policy, CAP)。CAP既是農業政策,也是鄉村發展政策;其保護對象包括穀物、牛、羊等主要農產品,涵蓋了歐盟90%的農產品產量和70%的農產品種類。今日,歐盟藉由CAP的實施與改革,保護農民和產業的生產價值與所得,並推動鄉村發展。

歐盟CAP自1962年頒佈以來,大約十年進行一次大改革,目前最新的改革,即為2013年CAP改革,於2014年開始實施至2020年。最新改革的內容大致上延續2003年CAP的措施與方向,將目標放在加強糧食生產、永續自然資源、平衡歐盟整體鄉村地區的發展。主要作法則包括採取更加公平並注重環保的直接給付制度、強化農民在食品生産産業鏈中的地位,以及提高共同農業政策的效率和透明度等以應對未來食品安全、氣候變化、農村地區經濟增長和就業等方面的挑戰。

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更公平、更環保的農業政策

在農業政策方面,歐盟採取連結環保標準執行直接給付措施,來支持農民從事農業生產,如此方能逐漸取代過去會扭曲貿易的市場價格支持措施。

事實上,在歐盟2003年CAP改革後,直接給付的基準已由過去的牲畜數目或種植面積,改為個別農民2000年至2002年所獲得補貼總額的單一給付制度(Single Payment Scheme)。而領取單一給付的前提,是其土地或農場等必須符合歐盟相關環保、食品安全和動物健康與福祉等標準。

2013年的重要措施目標則進一步提及:(1)30%直接給付必須與三大友善環境措施(生態多樣化、維持永久綠地、節能)掛勾;(2)自2018年起,強制提撥5%預算予被認定有益生態地區(或有益環保地區)的補助。其補助比率,也將持續增至7%;(3)30%鄉村發展預算要用於有機或友善環境計畫;(4)提供雙倍預算以加強與提高友善環境農業措施的標準。歐盟透過增加環境友善措施的預算,來面對生態品質、生物多樣性和氣候變遷等問題的挑戰。

歐盟相信「直接給付制度」可以讓成員國、區域和農民之間的預算分配變得更為公平;並期望藉此,遲至2019年,確保無成員國農業所得低於整體平均的75%;有效鼓勵青年農民,給予青年農民的創業;增加對偏遠地區的特定作物發展。

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更有效率、更透明化的鄉村發展政策

在鄉村發展政策方面,歐盟鼓勵成員國執行各種與促進環保、食品安全、動物福利、地區發展,以及增加農業競爭力(如品質改善、降低成本)等計畫。另外,亦鼓勵成員國提出與氣候變遷、再生能源、水資源管理,以及生物多樣性等創新計畫。

歐盟在預算分配的執行上,相當考量成員國的國情與經濟差異,企求以有效率且具彈性的方式達成共同永續農業目標。故祭出幾項重要措施:(1)提供雙倍預算用於支持農業研發、創新、知識分享;(2)鄉村發展計畫將更優先獲得農業基金補助,補助不再以產業部門,而是以區域或國家別來執行;(3)簡化援助小農的補助機制;(4)CAP給付或補貼資訊將完全公開(除對極少量的小農援助外)。

提升農民市場地位:減少市場干預,鼓勵公平競爭,強化農民運銷值能,提升農民在糧食生產鏈的市場地位。其中的重要措施目標包括:(1)鼓勵專業的農產運銷組織,並對特定產業部門(牛奶、牛肉、橄欖油、穀類作物)制訂公平競爭規範;(2)2017年取消糖配額;(3)2016起放寬葡萄種植限制,至2030年全面開放;(4)啟動新糧食危機管理工具,放寬成員國因應糧食危機的自主權利。

歐盟的CAP可說是與時俱進的,尤其是將補貼與環保等標準掛勾,增加生態多樣化、維持永久綠地與節能等環境友善措施預算,以及減少市場干預,鼓勵專業的農民運銷組織等改革方向皆值得我國借鏡。

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米非米、石非石:談工資物品的國際貿易

特約作者/編輯:童靜瑩(九州大學大學院經濟學研究院前學術特定研究員)

稻米是東亞國家的特色主食,其在日本文化所扮演的角色更是其他國家所無法比擬。在江戶幕府時期,稻米不僅是食物,也是貨幣、財產和薪俸。當時以「石(Koku)」作為稻米與土地的計算單位,其計量制度名為「石高(Kokudaka)」制。

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根據石高制,土地生產力的重要性大於面積,而生產力的計算則決定在稻米的「石」數上。江戶時期的「石」約25公斤左右,是成人一年的食米量。一個可收成一萬石米的土地,經年貢率計算後,約可支配200個成人人力,是投入耕作的勞動力,也是領主的軍事動員力,因此「石」的多寡也意味著養兵的數量。在石高制裡,所謂「良田」,便是指能以同樣面積生產較多石數的稻米田。

由於幕府將軍依此賦予藩主土地的支配權與收益權,並計算武士的俸祿,使得「稻米」在日本人的基因裡,不僅僅是食物,更是具有著濃厚社會與經濟意義的指標。同時,也因為石高制強調生產力的關係,讓日本致少在近兩百年中相當重視稻米品種和生產力的改良,期望提升豐收的機會,穩定稅收,進而區分出米的食用等級作為價值評斷準則。

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經濟發展:確保糧食價格穩定vs.自由貿易公平性

如此的糧食文化不僅存在東方,事實上在18世紀的英國,經濟學家Ricardo具體提出「工資物品(wage goods)」概念,舉例說明如玉米等的糧食作物在國際貿易中的特殊角色。過去農民參與工業勞動的主要目的,是藉由賺取工資取得重要民生物資。在農業轉入工業、物品與貨幣互補流通的時代裡,主食是計算工資的基準,基於此,伴隨著國際貿易所帶來的價格變動,也會影響勞動的價值,和企業的人事成本計算。

主張自由貿易的Ricardo從資本家的角度認為,透過貿易的利多降低工資物品的價格,勞動成本也將因此下降,故工業競爭力得以提升。不過,反之,從政府重農角度,以及歷史洪流中對糧食的社會價值認定來看,我們也能理解日本為了穩定物價與薪資,在貿易談判上所展現的對稻米情懷。

日本在戰後1961年施行「稻米高價收購措施」穩定國內經濟,保護稻農收益。直到1995年加入WTO,採取先進國家關稅配額措施,承諾進口國內消費量百分之八的外國稻米。然而,基於與會員國間的貿易公平原則,1998年取消價格收購措施,改以「直接給付」保障農民基本所得。「直接給付」不直接干涉市場價格,而是從農業生產面上的協助,讓農民直接受益,又能發揮貿易所帶來的合理消費價格和糧食安全。而基於農業的整體發展,日本也有意透過直接給付對象的篩選,整合農地,提升中農的核心地位。

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農業發展該寄望小農還是中農?

日本放棄高價收購制度後,憑藉著消費者對米食等級和口感的堅持,平穩國產稻米在市場的需求與競爭力。另一方面,跟隨一百年前柳田國男所鼓吹的農政觀念,立基統合主義,執行直接給付制度,逐步擴大單一耕地面積,培育中農以降低生產成本,提升農作的效率性和國際競爭力。

反觀臺灣,自1974年起同樣施行稻穀保價收購制度,在2002年加入WTO時也比照日本的貿易條件進口稻米。但我國採取輔導稻農進行輪作與休耕等計畫生產方式,在維持補助津貼的同時,適時介入公糧稻穀收購價格。這樣的制度,表面上反映政府與市場(消費者)對稻作生產與價格的持續支持,以及對農家的利多補助,然而其結果卻是休耕與廢耕面積增加,農地維持零碎狀態,生產成本不降,稻米消費與生產也不見提升。

深究臺日兩國在後WTO時代的農業政策調整差異,可以知道臺灣視稻米為主要糧食,基於確保糧食安全的立場施行各項補助政策。而日本則仍保有過去「石高制」的思維模式,將稻米與土地、生產力和勞動價值做強烈連結,依此制定有效整合農地強化生產力的給付制度。其結果是,在飲食日益西化的今日,仍保有較高的食米比率、較良好的農村發展基礎。

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